Административно-правовая деятельность ГИБДД

                                           СОДЕРЖАНИЕ

Введение 

                                                                      Введение

Актуальность  исследования. Одна из крупнейших социально-экономических проблем современной России – безопасность дорожного движения. Согласно официальным источникам, в результате дорожно-транспортных происшествий погибает более 30 тыс. человек в год, что превышает более чем в два раза все потери СССР в ходе военных действий в Афганистане. Среди них – более четверти составляют граждане наиболее активного трудоспособного возраста (26–40 лет). Всего за последние десять лет в дорожно-транспортных происшествиях погибли 312,5 тыс. человек. Причем на протяжении всего этого периода отмечалась тенденция роста погибших. Так, по сравнению с 1997 г. число погибших возросло на 27,8%. По некоторым прогнозам, при сохранении тенденции в 2012 г. число погибших может достичь 38–40 тыс. человек¹.

По данным Департамента безопасности дорожного движения МВД  РФ, тяжесть последствий дорожно-транспортных происшествий в России выше в 3–5 раз, чем в развитых странах, с высоким и средним уровнем автомобилизации. Несмотря на то, что многие годы осуществлялось реформирование системы обеспечения безопасности дорожного движения, число пострадавших в России, из расчета на 10 тыс. автомобилей, в 4–8 раз выше, а число погибших на 100 тысяч населения выше в 1,5–3 раза, чем в указанных государствах. Уровень потерь здоровья населения в результате ДТП в Российской Федерации во много раз превышает соответствующие показатели развитых стран².

Следует обратить особое внимание на тот факт, что нигде, кроме как в России, не отмечается увеличение числа потерпевших в дорожно-транспортных происшествиях, в которой темпы роста числа погибших и раненых опережают темпы прироста транспортных средств.

Необходимость продолжения и постоянного наращивания мер по обеспечению безопасности дорожного воспринимается государством всерьез. Наряду с комплексом предпринимаемых внутригосударственных мер проявлена активность и на международном уровне. Дело в том, что в ходе 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН (март 2008 г., Нью-Йорк, США) российской стороной была выдвинута инициатива о проведении в 2009 г. в Российской Федерации при содействии ООН первой Всемирной министерской конференции по безопасности дорожного движения «Время действовать». И в настоящее время идет подготовка к данной конференции. Она будет важнейшим политическим и общественным событием, и главным ее итогом  должна стать активизация деятельности как на международном,  так и на национальном уровне борьбы с аварийностью на дорогах. Согласно мировой статистике, дорожно-транспортные происшествия уносят жизни более 1,2 млн жителей планеты.

Дорожно-транспортная аварийность – серьезная техногенная катастрофа, растянутая во времени и пространстве³. Безопасность дорожного движения во многом обусловливает состояние общественной и экономической безопасности, а если учесть проблему охраны атмосферного воздуха, – то и экологической. Следовательно, мы имеем дело с угрозой национальной безопасности Российской Федерации. Однако центральная проблема здесь кроется именно в обеспечении общественной безопасности, в которую включается категория безопасности дорожного движения. Это обусловлено основной задачей государственной деятельности данного направления – правовой охраной жизни и здоровья людей, от осуществления которой во многом зависит защищенность граждан в условиях их повседневной жизнедеятельности от угроз, возникающих в связи с использованием автотранспортных средств – источников повышенной опасности.

Реформирование транспортной безопасности, в т.ч. и безопасности дорожного движения, должно основываться на принципах, установленных ст. 3 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»⁴, к которым относятся: законность; соблюдение баланса интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства в области обеспечения транспортной безопасности; непрерывность; интеграция в международные системы безопасности; взаимодействие субъектов транспортной инфраструктуры, органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом под обеспечением транспортной безопасности следует понимать реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

С учетом сказанного сегодня как никогда возрастает значение правоохранительной деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г.⁵ Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к наиболее приоритетным задачам развития страны. В  Послании же 2006 г. Правительство России обвиняется в медлительности и непростительном бюрократизме в решении задач подобного рода. В Послании нынешнего Президента Д. А. Медведева от 5 ноября 2008 г.⁶ отмечается, что данной проблеме мало уделяется внимания, но не в связи со снижением значимости проблемы, а в связи с акцентированием внимания на более глобальных вопросах – борьбе с коррупцией, развития гражданского общества, социально-экономического развития в условиях финансового кризиса. Реформирование Госавтоинспекции продолжается уже многие годы, и в последнее время особенно остро встал вопрос о кардинальном пересмотре содержания ее правосубъектности, форм и методов функционирования. Концепция дальнейшего развития и совершенствования деятельности Госавтоинспекции на период 1997–2005 гг.⁷ прекратила свое действие, и теперь, в свете необходимости безотлагательного принятия действенных мер по позитивному изменению обстановки в сфере дорожного движения, требуются новые подходы и концептуальные решения по совершенствованию административно-правовой организации деятельности ГИБДД. Поэтому необходимо переосмысление содержания ее административной правосубъектности, роли и места в государственной системе обеспечения безопасности дорожного движения. Первые шаги в этом направлении уже сделаны, и получены в 2008 г. определенные, но нельзя сказать, что существенные, позитивные результаты. Однако это лишь начало, требующее продолжения с учетом осмысления полученного опыта и допущенных ошибок.

Являясь правоохранительной структурой, Госавтоинспекция наделена надзорными, контрольными, разрешительными, регистрационными, административно-юрисдикционными и управленческими функциями по обеспечению безопасности дорожного движения, вправе применять широкий круг мер административного принуждения, оказывать незаменимую помощь другим правоохранительным органам в борьбе с преступностью. Исследование содержания административной правосубъектности ГИБДД в сфере правоохранительной деятельности на основании вышеизложенного обладает в настоящее время высокой актуальностью, позволяет оценить ее потенциальные возможности позитивного влияния на безопасность дорожного движения, предложить рекомендации по совершенствованию ее функционирования. Это, наряду с вышесказанным, определяет актуальность темы настоящей диссертации, обусловливает ее научную и практическую значимость.

Степень разработанности  проблемы. Проблемы правоохранительной деятельности исследовались специалистами различных направлений юридической науки. Это труды Г. А. Аванесова, В. М. Безденежных, В. П. Божьева, П. Г. Городецкого, К. Ф. Гуценко, М. И. Еропкина, А. Н. Гайнетдинова, А. В. Кононова, С. М. Петрова,  Л. Л. Попова, В. И. Рохлина, В. М. Савицкого, Ю. И. Скуратова, Ю. П. Соловья, Ю. И. Стецовского, В. Ф. Сухарева, Г. А. Туманова, В. И. Швецова и многих других. Охране общественного порядка и общественной безопасности посвящены работы следующих известных ученых: Ф. Е. Колонтаевского, А. И. Павловского, И. В. Ростовщикова, И. И. Сыдорук, Х. А. Юсупова.

Вопросы обеспечения  безопасности дорожного движения освещаются в работах В. И. Майорова, А. С. Ловинюкова, С. М. Зырянова, Ю. П. Луконина. Отдельные аспекты организации и деятельности ГИБДД стали предметом исследования таких ученых, как С. Н. Чмырев, А. А. Белов, Ф. З. Эльбердова, В. Л. Сандалов, М. А. Макаренко, Н. П. Балашова, Д. В. Макаров, А. А. Гуничев, а непосредственно вопросы функционирования дорожно-патрульной службы ГИБДД рассматривались С. Н. Дмитриевым и Р. Я. Зайцевым. Проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения нашли отражение в трудах Г. Х. Гуменюк, О. А. Ивановой, А. Н. Костылева.

Вместе с тем, исследованию административной правосубъектности Госавтоинспекции МВД России в сфере правоохранительной деятельности не было уделено отдельного внимания. Однако в современных условиях, как было показано выше, именно этот аспект требует повышенного внимания со стороны юридической науки, имеет большое значения для практической деятельности. В 2005–2006 гг. на государственном уровне была поставлена задача кардинального реформирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, в которой ГИБДД занимает центральное место. В настоящее время требуется научный подход к переосмыслению ее административной правосубъектности с учетом положений Концепции на 2006–2012 гг., а также внесенных в нее изменений и дополнений в последние годы. Особое внимание сейчас уделяется не только проблеме безопасности дорожного движения, но и в целом вопросам административно-правовой организации функционирования правоохранительных органов РФ. Это вызвало необходимость определения характера и содержания административно-правового статуса ГИБДД МВД России в сфере  правоохранительной деятельности по всем основным направлениям ее деятельности.

Ранее проведенные исследования административно-правового статуса ГИБДД касались, в основном, общих вопросов правового регулирования и организации частных вопросов (Дорожно-патрульной службы, применения Госавтоинспекцией мер административного принуждения, осуществления административно-юрисдикционной деятельности). При этом правосубъектность ГИБДД как правоохранительного органа не получила комплексного анализа. Сегодня же требуется концептуально новый подход к поиску путей совершенствования функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, и следовательно, в первую очередь, – Госавтоинспекции МВД России.

Объектом исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе обеспечения безопасности дорожного движения.

Предметом исследования служит административная правосубъектность Госавтоинспекции МВД России в сфере правоохранительной деятельности.

Цель выпускной  квалификационной работы состоит в системном исследовании административной правосубъектности Госавтоинспекции МВД России в сфере правоохранительной деятельности, выявлении на этой основе проблем функционирования ГИБДД, разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию ее деятельности в современных условиях.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

• раскрытия юридической сущности административной правосубъектности ГИБДД как основы ее административно-правового статуса в сфере правоохранительной деятельности;
• выявления особенностей административно-правовой организации правоохранительной деятельности ГИБДД, определения ее роли и места в системе обеспечения безопасности дорожного движения и системе правоохранительных органов; 
• исследования особенностей административно-правовой деятельности ГИБДД по осуществлению государственного контроля и надзора;
• анализа административно-правовой деятельности ГИБДД по борьбе с административными правонарушениями.

Методологической основой данной работы является комплекс таких специальных методов исследования, как историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный. Использовались и общенаучные методы: логический, синхронный, актуализации, ретроспективы. Применительно к теме в основу методологического подхода были положены принципы конкретности, объективности, рационалистического подхода к административно-правовой деятельности Госавтоинспекции МВД РФ и др.

Научная новизна  и практическая значимость результатов  исследования заключается прежде всего в постановке вопроса. Госавтоинспекция рассматривается как правоохранительный орган и с этой позиции исследуется ее административная правосубъектность в сфере правоохранительной деятельности. Это практически одна из первых работа после принятия Концепции Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006–2012 гг.» и возложения на МВД РФ 19 октября 2004 г. функции координации деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности дорожного движения, в которой на монографическом уровне освещены проблемы безопасности дорожного движения, оценен комплекс предлагаемых на государственном и общественном уровне рекомендаций и предложений по содержанию и направлениям реформирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. На этой основе выработаны собственные предложения и рекомендации, которые могут быть использованы при подготовке Концепции реформирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения, других нормативно-правовых документов, в практической деятельности органов государственного управления, ГИБДД МВД РФ, в учебном процессе и последующих научных исследованиях.

        Работа имеет теоретическое и прикладное значение, поскольку в ней на уровне диссертационного исследования и с учетом реалий происходящих в настоящее время кардинальных реформ системы обеспечения безопасности дорожного движения в России исследуется административная правосубъектность ГИБДД с акцентом на правоохранительный характер ее сути и содержания. Мы, не претендуя на полное освещение и анализ рассмотренных проблем, сделали попытку осуществить комплексное их исследование с учетом новых представлений о них на государственном уровне.  

Основные положения  и выводы, выносимые на защиту:

1. Определение понятия административной правосубъектности Госавтоинспекции  МВД России как юридического качества, выражающего ее способность в рамках своей компетенции надлежащей реализации возложенных на нее функциональных обязанностей, а также несения юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее их выполнение.
2. Выявление специального административно-правового статуса ГИБДД, обусловленного не только специализацией по линии особого направления государственной деятельности, но и необходимостью усиления воздействия на сферу дорожного движения, характеризующуюся в настоящее время низким уровнем безопасности и требующей применения специфических форм и методов ее обеспечения.
3. Отнесение ГИБДД к категории самостоятельного правоохранительного органа за счет полифункционального характера административной деятельности, выполнения ею не только правоохранительных, но и сугубо управленческих задач, возложения на ГИБДД основного объема правоохранительной функции государства в сфере дорожного движения.
4. Необходимость создания Федеральной службы по обеспечению безопасности дорожного движения, непосредственно подчиненной Президенту РФ и состоящей из подразделений дорожной полиции и подразделений по контролю и надзору в сфере дорожного движения, в связи с тем, что нахождение ГИБДД в МВД РФ не способно достаточно эффективно осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
5. Необходимость пересмотра с целью уточнения, дополнения и систематизации Положения о Госавтоинспекции, которое не отражает в полной мере необходимый в настоящее время объем правоохранительных функций ГИБДД.
6. Требуется существенное изменение административно-правовой организации системы безопасности дорожного движения, особенно в части четкого разграничения контрольных, надзорных, разрешительных и управленческих функций ГИБДД.
7. Необходимость пересмотра не только форм и методов деятельности ГИБДД, но и ее концептуальных основ, и особенно – в части контрольной и надзорной деятельности, соотношение которых имеет принципиальное практическое значение.
8. Проведение разграничения общеправоохранительных полномочий в сфере деятельности ГИБДД по борьбе с административными правонарушениями.