Административно-правовая деятельность ГИБДД

Вторая ступень административно-правовой организации Госавтоинспекции соответствует  уровню субъектов РФ. Территориальные  органы управления Госавтоинспекции субъектов  РФ являются структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел субъектов РФ и осуществляют руководство подчиненными им специализированными и иными подразделениями Госавтоинспекции.

15 сентября 2003 г. был  принят приказ МВД РФ «Об   утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации»⁶⁰, в котором указаны следующие полномочия министерств (главных управлений, управлений) субъектов РФ: обеспечение безопасности личности; защита собственности от противоправных посягательств; охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности; борьба с преступностью и др. Кроме общих задач подразделений данного уровня (охрана общественного порядка, уголовно-процессуальная деятельность, административная юрисдикция, руководство подчиненными структурами) названы основные задачи органов внутренних дел специального назначения, в числе которых на первом месте обозначено обеспечение безопасности дорожного движения на территории субъекта РФ.

Среди функций органов  внутренних дел субъектов РФ предусмотрено  осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области  обеспечения безопасности дорожного  движения на территории субъекта РФ, а также специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Это свидетельствует о двух основных направлениях – выполнении общих функций в сфере безопасности дорожного движения и специальных, что вполне сообразуется с особенностями административно-правовой организации деятельности органов внутренних дел в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Кроме того, в п. 65 Типового положения установлено, что подразделения МВД РФ на уровне субъектов РФ организуют и обеспечивают в пределах компетенции органов внутренних дел содействие государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям по проведению референдума, должностным лицам органов государственной власти, депутатам представительных (законодательных) органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам в депутаты или на выборные должности в органы государственной власти, органы местного самоуправления в осуществлении их полномочий. Если такое содействие необходимо со стороны Госавтоинспекции, то соответствующие обязанности могут быть возложены на входящие в ее состав подразделения.

Начальник министерства, ГУВД, УВД  субъекта РФ имеет заместителей, среди  которых – начальник криминальной милиции, начальник милиции общественной безопасности, начальник главного следственного  управления (управления, отдела). Начальник  милиции общественной безопасности в порядке распределения обязанностей по руководству органами внутренних дел курирует деятельность Госавтоинспекции.

В составе территориального органа управления ГИБДД обычно состоят  следующие отделы: дорожно-патрульной службы и розыска; административной практики и дознания; технического надзора; дорожной инспекции и организации движения; пропаганды безопасности дорожного движения; регистрационно-экзаменационной работы; контроля регистрационно-экзаменационной работы; организационно-аналитический; контрольно-профилактический; информационного обеспечения. В его структуру также входит отдельный полк Дорожно-патрульной службы (ДПС), дежурная часть, станции государственного технического осмотра. Личный состав отдела, как правило, включает начальника и его заместителя, старшего инспектора по особым поручениям, старших госинспекторов и госинспекторов. В дежурной части имеется начальник и его заместитель, оперативные дежурные, функционирует телефон доверия. В Хабаровском крае имеется полк ДПС, отдельный батальон, отдельная рота, 9 взводов, 6 групп ДПС, а также специализированное строевое подразделение – взвод сопровождения.

Подразделения Госавтоинспекции в районах, городах, округах и  районов в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел, выполняют возложенные на ГИБДД функции, руководят деятельностью подчиненных им иных подразделений Госавтоинспекции. В Хабаровском крае имеется 23 таких подразделения, из них – 3 отдела и 20 отделений. В систему органа Госавтоинспекции данного уровня входят: техническая инспекция; административная практика; розыск; дорожный надзор; пропаганда⁶¹. В его структуре также могут создаваться группы по основным направлениям функционирования.

В соответствии с п. 5 Положения о Госавтоинспекции ГИБДД также включает подразделения в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах. 

Как видим, система органов  Госавтоинспекции имеет определенную специфику. На каждом уровне управления является подразделением соответствующих органов внутренних дел, которые осуществляют их общее руководство и координацию. Функционирование ГИБДД происходит на основе централизации, указания и распоряжения вышестоящих главных госавтоинспекторов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения обязательны для исполнения нижестоящими главными инспекторами безопасности дорожного движения (п. 9 Положения о Госавтоинспекции).

Из федерального бюджета  финансируются подразделения Госавтоинспекции, осуществляющие: технический надзор; розыск автомототранспортных средств и контроль за соблюдением установленных правил безопасности дорожного движения; обеспечение безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения.  Их создание, реорганизация и ликвидация разрешается в рамках совместных решений руководителей органов внутренних дел и главных государственных инспекторов соответствующих уровней⁶². Создание, реорганизация и ликвидация иных подразделений ГИБДД, в соответствии со ст. 9 Закона о милиции, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД РФ.

Поскольку милиция общественной безопасности (местная милиция) находится  в двойном подчинении, предполагается определенная степень участия в  управлении ее деятельностью органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Все это сказывается не только на вопросах назначения руководящих лиц и финансирования Госавтоинспекции, но и на особенностях управления деятельностью каждого территориального подразделения ГИБДД. Так, в соответствие со ст. 37 Закона о милиции, п. 15 Типового положения о МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, контроль за деятельностью подразделений органов внутренних дел данного уровня осуществляют МВД России, главное управление МВД России по федеральному округу – в пределах полномочий, предоставленных МВД РФ. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъекта РФ осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности субъекта РФ в пределах полномочий, определяемых законодательством РФ. Однако при осуществлении контрольных полномочий органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность, производство по делам об административных правонарушениях. В п. 3 Положения о Госавтоинспекции сказано, что, кроме правовых актов федерального уровня, ГИБДД руководствуется в своей деятельности законами и иными правовыми актами субъектов РФ.

Госавтоинспекция входит в систему милиции общественной безопасности (МОБ), что в значительной степени сказывается не ее административной правосубъектности в сфере правоохранительной деятельности. МОБ, в соответствии с Положением о ней⁶³, является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ, министерств (управлений, главных управлений) внутренних дел субъектов РФ, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, городах, округах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел.

Но думается, что существующие подходы к организации и деятельности ГИБДД не способствуют надлежащему  выполнению ей основных своих функций  в правоохранительной сфере, а особенно – в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Поэтому было бы оправдано создание Федеральной службы обеспечения безопасности дорожного движения, которая бы смогла обеспечить не только контроль и надзор, а также выполнения иных правоохранительных функций в данной сфере, но и использовать эффективные методы координации органов исполнительной власти и местного самоуправления вместо не приводящих к требуемым результатам отношений взаимодействия и управления по схеме двойного подчинения, которые в настоящее время думается устарели и не всегда способны обеспечить достижение позитивных результатов.

На Госавтоинспекцию, кроме непосредственно задач по обеспечению безопасности дорожного движения, возлагается также решение общих задач МОБ:

• обеспечение личной безопасности граждан;
• охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
• предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
• раскрытие преступлений по делам, о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания;
• оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Но при этом следует  заметить, что решение данных задач ГИБДД ограничено компетенцией, которая установлена Положением о Госавтоинспекции, а также принятыми в соответствии с ним правовыми актами МВД РФ и его территориальных подразделений в субъектах РФ. В целом, анализ прав и обязанностей, возложенных на МОБ в соответствии со ст. 9 Закона о милиции и Положением о милиции общественной безопасности, показывает, что они представляют собой определенную схему: обязанности перечислены в ст. 10 Закона о милиции, а права – в ст. 11 Закона о милиции, но  за вычетом тех, которые отнесены законодательством к компетенции криминальной милиции. Однако Госавтоинспекция является специализированным органом в системе МВД РФ, и ее права и обязанности определяются в Положении, утвержденном Президентом РФ. Данный документ, являясь административным мандатом ГИБДД как органа специальной компетенции, устанавливает ее особый административно-правовой статус.

Как орган исполнительной власти, Госавтоинспекция осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в установленной сфере управления. Положением о ГИБДД данная деятельность распределяется по двум специальным направлениям:

- контроль и надзор;

- разрешительная деятельность.

В п. 9 ст. 10 Закона о милиции среди  обязанностей милиции, а по сути –  ГИБДД, указываются следующие:

• осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
• принятие экзаменов и выдача удостоверений на право управления автомототранспортными средствами;
• организация и проведение государственного технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним;
• осуществление регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования;
• регулирование дорожного движения;
• осуществление в порядке, определяемом Правительством РФ, государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения;
• контроль исполнения владельцами транспортных средств установленной федеральным законом обязанности по страхованию гражданской ответственности;
• в предусмотренных федеральным законом случаях предоставление информации, относящейся к осуществлению обязательного страхования.

В п. 23 ст. 11 Закона о милиции  указаны следующие права органов  внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:

- запрещать эксплуатацию  транспортных средств при наличии  у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности  дорожного движения, а также транспортных  средств, владельцами которых  не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию гражданской ответственности,

- останавливать транспортные  средства и проверять документы  на право пользования и управления  ими, страховой полис обязательного  страхования гражданской ответственности владельцев транспортного средства, а также документы на транспортные средства и перевозимые грузы;

- осуществлять с участием  водителей или граждан, сопровождающих  грузы, осмотр транспортных средств  и грузов;

- производить досмотр  транспортных средств при подозрении, что они используются в противоправных целях;

- отстранять от управления  транспортными средствами лиц,  в отношении которых имеются  достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии  опьянения, а равно не имеющих  документов на право управления или пользования транспортным средством;