Государственно -частное партнерство в области науки и инноваций: мировой опыт Казахстан

«ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО В ОБЛАСТИ НАУКИ  И ИННОВАЦИЙ: МИРОВОЙ ОПЫТИ КАЗАХСТАН»

 

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 3

1 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ 5

1.1 Классификация  ГЧП  Всемирного  Банка 5

1.2 Рекомендации Европейской  экономической комиссии  ООН по  ГЧП 6

1.3 Рекомендации ОЭСР  по развитию ГЧП 12

1.4 Формы реализации государственно-частного  партнерства 14

1.5 Международная практика развития  ГЧП 15

2 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  ГЧП 17

2.1 Правовая основа ГЧП 17

2.2 Институциональный механизм  ГЧП 18

3 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ  ПАРТНЕРСТВО В НАУЧНОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ  СФЕРЕ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ 20

3.1 Принципы и факторы  формирования партнерства государства  и бизнеса в инновационной  сфере 20

3.2 Государственно-частное  партнерство в инновационной  сфере США 30

3.3 ГЧП в Канаде 37

3.4 ГЧП в Великобритании 39

3.5 ГЧП во Франции 40

3.6 Развитие государственно-частного  партнерства в Германии 46

3.7 ГЧП в сфере науки  и технологий Австралии 51

3.8 Механизмы ГЧП в  развитии инновационной сферы  России 53

3.9 ГЧП в стратегии  технологического лидерства Индии 59

3.10  Модель ГЧП в  Китае 62

3.11  Развитие частной  финансовой инициативы в Японии 64

3.12  ГЧП в инновационной  сфере Республики  Корея 66

4 ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГЧП  В КАЗАХСТАНЕ 70

4.1 Институциональные условия  развития ГЧП в Казахстане 70

4.2 Развитие ГЧП в научной  и инновационно-технологической  сфере Казахстана 77

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 81

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 83

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Под термином «государственно-частное  партнерство» понимается использование  государством механизмов, стимулирующих  участие частного бизнеса в структурных  преобразованиях и инновационной  деятельности.

Государственно-частное  партнерство (ГЧП) возникло в начале 1990-х годов в Великобритании как альтернатива традиционному взаимодействию государства и бизнеса. В дальнейшем практика была существенно расширена – государственно-частное партнерство стало своеобразной альтернативой приватизации важных отраслей или объектов (электроэнергетики, транспорта, коммунального хозяйства и т.д.). В мировой практике известно несколько основных форм государственно-частных партнёрств – контракты, аренда, концессия, соглашение о разделе продукции и совместные предприятия. В реализуемых формах государственно-частного партнерства степень фактического участия частного предпринимательства в зависимости от избранной формы партнерства и масштабов передачи правомочий собственника частному предприятию может существенно различаться. 

Со временем эти формы стали распространяться и на отдельные масштабные проекты – от оказания общественных услуг до проведения НИОКР и внедрения инноваций. Таким образом, государственно-частное партнерство можно охарактеризовать как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации каких-либо проектов.

ГЧП позволяют объединять ресурсы, разделять прибыли и  риски, способствует формированию конкурентной среды и одновременно - более эффективному использованию бюджетных средств. Данный механизм используется, как  правило, там, где государство и  бизнес имеют разные, но взаимодополняющие  интересы и цели, решают свои конкретные задачи,  имея различные мотивации, но при этом не в состоянии действовать  полностью самостоятельно и независимо друг от друга.

Государственно-частное  партнёрство выступает как способ финансирования капиталоёмких или  малоприбыльных отраслей экономики. В  научно-технологической и инновационной  сферах чаще всего встречаются такие  формы ГЧП, как софинансирование научно-исследовательских проектов на доконкурентной стадии (и тогда  стимулом для участия промышленности является передача прав на результаты исследований и разработок для их дальнейшей коммерциализации); софинансирование ранних стадий коммерциализации («посевное», венчурное финансирование); создание совместных исследовательских центров  в  общественно значимых  областях (здравоохранение, охрана окружающей среды, оборона). Управление ГЧП достаточно сложное, поэтому изначально важно определить зоны ответственности государства и частного бизнеса и предусмотреть возможные механизмы их пересмотра, не подвергающие существенному риску ни одну из сторон.

Исследование опыта зарубежных стран свидетельствует о том, что использование моделей и  механизмов ГЧП обусловлено особенностями  социально-экономического развития стран  и успешно развивается во многих странах. Вместе с тем практика использования  ГЧП не всегда имеет положительные  результаты.

До недавнего времени  специальные законы о ГЧП в  зарубежных странах не принимались, практика формирования проектов ГЧП  в наиболее развитых странах регулируется нормами гражданского права, договорными  процедурами.

Программы ГЧП в инновационной  сфере отличаются от традиционных концессионных  и иных договорных форм ГЧП в инфраструктурных отраслях и включают: стимулирование сотрудничества между научным и  промышленным секторами экономики; поддержку высокотехнологичных start-up и «spin-off» компаний; содействие трансферту технологий; формирование инновационных кластеров.

Согласно определению  Комитета ОЭСР по научной и технологической  политике, под ГЧП в инновационной  сфере понимаются «любые официальные  отношения или договоренности на фиксированный период времени, между  государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют  в процессе принятия решения и  соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной области  науки, технологии и инноваций». [1]

В данном отчете рассмотрены  общие подходы и практика формирования государственно-частного партнерства  в зарубежных странах, общие принципы, механизмы, модели и законодательная практика ГЧП, а также опыт развития ГЧП в инновационной сфере отдельных стран.

 

 

 

1 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

 

1.1 Классификация  ГЧП Всемирного  Банка

 

В международной практике выделяется следующие основные черты  ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и  предпринимательства:

• определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет).
• проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен в установленный срок;
• специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;
• реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;
• специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;
• разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

Существует много различных  определений ГЧП. Наиболее общее  из них дает Всемирный банк: «ГЧП – это соглашения между публичной  и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения  дополнительных инвестиций и, что еще  более важно, как средство повышения  эффективности бюджетного финансирования» [2].

«ГЧП» в наиболее широком  смысле и означает любые контрактные  или юридические отношения между  государственными и частными структурами  с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты  по государственному заказу (государственные  закупки) [3].

Согласно классификации Всемирного Банка (рис. 1), в случае если все риски и ответственность возлагаются на одну из сторон, то есть на государство или частный сектор, то подобная форма сотрудничества не относится к ГЧП.

Так, по данной классификации  к ГЧП не относятся, например, сервисные контракты или закуп услуг, где риски практически полностью покрываются государственным сектором, или контракты на приватизацию, где риски полностью покрываются частным сектором.

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1

 

Всемирный Банк условно разделяет  виды ГЧП на три основных вида контрактов:

• контракты на управление и содержание;
• контракты на эксплуатацию и  содержание;
• контракты на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию.

 

1.2 Рекомендации Европейской экономической комиссии ООН по ГЧП

В Практическом руководстве  по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП Европейской экономической  комиссии  ООН ГЧП определяется следующим образом [4, с.1].

Государственно-частное партнерство (ГЧП) основывается с целью обеспечить финансирование, планирование, исполнение и эксплуатацию объектов, производств и предоставления услуг государственного сектора. Его ключевыми особенностями являются:

a) Долгосрочность обеспечения и предоставления услуг (иногда сроком до 30 лет);

b) Передача рисков частному  сектору; 

c) Многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными и муниципальными структурами.

ЕЭК ООН выделяет две основные  категории ГЧП:

• институциональное ГЧП, которое охватывает все формы совместных предприятий между государственными и частными участниками;
• контрактное ГЧП.

Различные типы контрактного типа в форме концессионной модели (где за услуги «платит пользователь») и  частной  финансовой  инициативы ((ЧФИ), когда «платит государственный сектор») составляют основу разных типов контрактов и способов передачи риска.

Для описания типичных соглашений партнерства обычно используют следующие модели (табл.1).

 

 

Таблица 1 - Договорные формы ГЧП. Классификация Европейской Экономической Комиссии ООН

№	Форма	Содержание
1	(DBFO – Design – Build – Finance - Operate): «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация»	частный сектор проектирует, финансирует и строит новый объект в собственность государству, владеет объектом на основе концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия соглашения под контролем государства.
2	(BOT –  Build – Operate - Transfer) «Строительство – эксплуатация – передача» (классическая концессия)	Частный сектор проектирует, финансирует и строит новый объект в собственность государству, владеет объектом на основе концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия соглашения под контролем государства..
3	(BBO –  Buy – Build - Operate): «Приобретение –  строительство  – эксплуатация»	Передача госимущества частной  и квазигосударственной структуре  на условиях контракта. Имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться  определенный период времени. Госконтроль  осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.
4	(BOO - Build –  Own – Operate) «Строительство - владение - эксплуатация»	Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует  сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или  аренды. Государственные ограничения  устанавливаются в соглашении и  посредством функционирования постоянного  регулирующего органа.
5	(BOOT - Build – Own – Operate – Transfer): «Строительство - владение – эксплуатация - передача»	Структура частного сектора  получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения (а также на взимание платы за использование) на определенный период, по истечении которого право  собственности возвращается государству.
6	(BLOT - Build – Lease – Operate – Transfer): «Строительство – аренда - эксплуатация – передача»	Компания частного сектора  получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и  эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с  потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.
7	(Finance Only) «Участие в финансировании»	Структура частного сектора  финансирует проект напрямую или  посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или  выпуск ценных бумаг (облигаций).
8	(O&M - Operation&Maintenance Contract): Контракт на эксплуатацию и обслуживание	Частный сектор эксплуатирует  государственное имущество, обеспечивает его ремонт и поддержание эксплуатационного  состояния в период действия контракта; (Многие не склонны рассматривать такую модель как ГЧП и называют их сервисными контрактами)
9	(DB – Design - Build): «Проектирование – строительство»	Частный сектор проектирует  и строит объект инфраструктуры. (В  ряде стран эта модель соответствует  договору государственного заказа и не рассматривается как модель ГЧП).
10	(ОL -Operation License): Лицензия	Частный оператор получает лицензию на производство и предоставление услуг на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям.