Государственно -частное партнерство в области науки и инноваций: мировой опыт Казахстан

- на уже существующие  объекты инфраструктуры;

- на строительство или  модернизацию инфраструктурных  объектов;

- передача объектов государственной  собственности в управление частной  управляющей компании.

В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также  допустимых пределов их конкретной предпринимательской  и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

 

1.5 Международная практика  развития ГЧП

 

Практика использование  ГЧП в зарубежных странах разнообразна и обусловлена особенностями  социально-экономического развития стран. Так, в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония)  на первом месте стоят проекты в области  здравоохранения, затем следуют  образование и автодороги. В каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее приоритетная отрасль  по использованию ГЧП. Так, в США  такой отраслью являются автодороги, в Великобритании – здравоохранение  и образование,  в Германии - образование, в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.

Практика использования  ГЧП не всегда имеет положительные  результаты и однозначную оценку. Так, в США некоторые платные  дороги были приватизированы по концессионным  схемам, похожим на ГЧП. В Техасе проект ГЧП на 183 миллиона долларов США был отменен после массовых протестов [6].

Практика использования  ГЧП в условиях рецессии показала определенные ограничения этой схемы. Правительственные пакеты мер, направленные на противостояние рецессии, обычно предусматривают  увеличение государственных расходов и кредитования. Некоторые из этих пакетов включают инвестиции в инфраструктуру – автомобильные дороги, мосты, железные дороги, больницы, школы и тому подобное.

Глобальная рецессия  оказалась дополнительным стимулом участия в проектах ГЧП частных  компаний, так как ГЧП позволяло  получать от правительств долгосрочные контракты при падении спроса со стороны частного сектора. Однако в условиях кредитного кризиса банки  и инвесторы не хотят предоставлять  кредиты частным компаниям. В  результате компании не могут занимать  деньги для финансирования ГЧП.

После кризиса 2008 года активность в секторе ГЧП в  Великобритании упала почти  на  40%. Общая стоимость проектов ГЧП  в 2009 году составила половину аналогичного показателя 2007 года. Ситуация, когда  частные компании уже не располагают  достаточными средствами для участия  в ГЧП, а банки неохотно дают долгосрочные кредиты, поставила многие проекты под угрозу срыва. В результате в 2009 году британское казначейство вынуждено было выделить 2 млрд. фунтов из госбюджета на поддержку частных компаний, участвующих в  ГЧП. Ситуация, когда правительство выделяет средства для частных инвесторов ГЧП, вызвала новую волну критики.

На данный момент доля ГЧП в общем объеме инвестиций по отдельной отрасли невелика. Так, например, в Великобритании в сфере  транспорта и  инфраструктуры - главной  сфере применения проектов ГЧП - объем  инвестиций через ГЧП составляет около 10% от общего объема инвестиций по отрасли. Исключение составляет лишь сфера  образования, в которой за последние  несколько лет доля стоимости  проектов ГЧП в общем объеме финансирования отрасли достигла 40%.

По мнению экспертов, современное западное ГЧП по форме  мало чем отличаются от стандартной  процедуры госзаказа. Сложный процесс  согласования и  учета интересов всех сторон  требует несоизмеримо больших затрат, чем при госзакупках [7].

 

 

 

 

 

2 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ  ГЧП

2.1 Правовая основа ГЧП

 

Внедрение ГЧП в конкретной стране включает в себя несколько  этапов. Начиная от выработки политики, этот процесс практически постоянно  совершенствуется путем выявления  различных барьеров, их ликвидации, а также совершенствования, углубления и расширения сфер применения ГЧП.

В целом до недавнего времени  не принимались специальные законы о ГЧП. В большинстве случаев  проекты ГЧП  регулируются нормами  гражданского права, договорными процедурами. Законы о ГЧП были приняты такими странами как Польша, Хорватия, Словения, Бразилия, Греция, Ангола, Замбия, Египет, Маврикий, Украина (табл.4).

В Соединенном Королевстве и  США  работает англо-саксонская система общего права и отсутствует специальный закон о ГЧП или закон о концессии. Однако руководства Казначейства и других органов государственного сектора обязательны для проектов в определенных секторах или в отношении определенных рисков.  Проекты ГЧП исторически обеспечивались, используя договорную процедуру.

 

Таблица 4 - Наличие в законодательстве правовых норм ГЧП

Критерий сравнения               Законодательный акт, регулирующий ГЧП	DBFO	BTO (Build–Transfer-Operate)	BOT (Build- Operate Transfer-)/ DBOT	BOO / DBOO	BOL / DBOLT / DBOL / DBOLT	BOOT / DBOOT	O&M Operation and maintenance	DBFO / PFI (КЖЦ)	LABV (Совместное предприятие)
Законы Франции № 2002-1094, № 2002-1138 (2002 г.), Общие нормы Гражданского права, Кодекс общественного здравоохранения  и др.	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Закон Германии «О развитии публично-частного партнерства», общие нормы гражданского права	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Англия и Уэльс, общие нормы  гражданского права	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Законы Японии «О национальной собственности», «О частной финансовой инициативе», «О реформе публичных услуг» и  общие нормы гражданского законодательства	¨	¨	¨		¨		¨
Законы Австралии «Об аэропортах», «О национальной железнодорожной корпорации», «О дорогах», «О телекоммуникациях» и  общие нормы гражданского права	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Закон Польши «О публично-частном  партнерстве»	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Закон Бразилии «О публично-частном  партнерстве»	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Закон Греции «О партнерстве между  публичным и частным секторами»	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨	¨
Закон Украины «О государственно-частном  партнерстве»		¨	¨					¨	¨
Закон Республики Казахстан «О Концессии» Гражданский кодекс,		¨					¨		¨
Примечание – по данным[8]

 

2.2 Институциональный механизм  ГЧП

 

Международный опыт показывает, что при реализации программ ГЧП правительства большинства  стран  создают специальный орган для координации действий многочисленных государственных структур, который участвует в процессе подготовки проектов и принятия решений по вопросам его реализации - Центр государственно - частного партнёрства. Под термином «центр ГЧП» будет пониматься  институциональный механизм, независимо от того, расположен ли  он в одном центральном государственном органе или его функции  распределены по нескольким органам исполнительной власти [5].

Роль центров ГЧП заключается также в том, чтобы оказывать методологическую поддержку государственным органам власти.

Центры ГЧП выполняют  ряд функций, включая:

• совершенствование правовой базы для ГЧП (внесение проектов новых законов или внесение изменений в существующие законы, подготовка распоряжений для управления развитием ГЧП);
• обеспечение интеграции программы ГЧП в общую систему планирования приоритетных государственных проектов;
• обеспечение выполнения проектами экологических, социальных и иных существенных требований;
• продвижение возможностей ГЧП, например, отбор проектов, государственная поддержка, финансирование, структурирование проекта;
• освещение возможностей ГЧП среди потенциальных инвесторов.

 

 

3 ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО  В НАУЧНОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ  СФЕРЕ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

 

Компания Deloitte в одном  из своих аналитических отчётов  под названием «Сокращение инфраструктурного  разрыва: роль государственно-частного партнёрства» ранжировала некоторые страны по уровню развития рынка ГЧП.  По мнению аналитиков Deloitte, на низком уровне активности по развитию ГЧП находятся Россия, Китай, Индия, Бразилия. Эти страны используют ГЧП как способ решения инфраструктурных проблем,  но в этих странах низка доля финансовых инструментов соинвестирования и выше степень государственного контроля, большую роль играют крупные госкомпании. Поэтому ГЧП рассматривается, как способ оживить те рынки, где частная инициатива близка к нулю, а частный сектор выступает как эффективный управляющий, а не источник финансовых ресурсов.

 

3.1 Принципы и факторы формирования  партнерства государства и бизнеса  в инновационной сфере

 

Зарубежный опыт ГЧП включает в себя много проектов, которые  очень разнообразны, но объединяются общей концепцией. Она заключается  в том, что достижение более благоприятного соотношения цены и качества в  оказании услуг, которые традиционно  предоставлялись государственным  сектором, возможно благодаря использованию потенциала частного сектора.

Практика государственно частного партнерства в инновационной  сфере имеет глубокие традиции.

Сотрудничество между  государственными исследовательскими центрами и промышленностью было характерно для немецкой системы  исследования с XIX-го века.

Одним из первых образцов ГЧП  в США считается Американское философское общество в Филадельфии, учрежденное Бенджамином Франклином в 1742 г. Это общество поддерживало университеты и первые медицинские школы с целью сделать доступными для жителей достижения науки и медицины [9].

ГЧП имеет устоявшейся  традиции во многих европейских странах, уходит корнями в историю промышленной революции в Европе. Инициирование и поддержка ГЧП на микроуровне и оценки программ на мезоуровне является ключевой частью многих европейских, национальных и региональных программ. В начале 2000 годов был поставлен вопрос о новой парадигме ГЧП в НИОКР (new PPP in R&D paradigm)[10].

Разработка теоретических  и практических проблем в области  ГЧП в НИОКР осуществляется в  рамках европейского проекта COVOSECO (Co-evolution of  Science  and  Economy). Проект COVOSECO имеет цели разработки универсальных инструментов для оценки ГЧП в НИОКР; предоставление информации о состоянии  ГЧП в НИОКР; выработку рекомендаций в области политики по развитию ГЧП в НИОКР.

В Соединенном Королевстве, сотрудничество между факультетами университетов в области науки  и техники и промышленности в  начале 20-го века приняли форму консультаций научных работников для промышленности.

Государственно-частное  партнерство было важной частью промышленной политики и программ послевоенной Японии, особенно в середине 1970-80 гг.  Структурные изменения побудили государство взять на себя инициативу в области содействия сотрудничеству между промышленностью и университетами как средству освоения технологий для развития местной экономики, особенно в создании рабочих мест [11].

ГЧП становятся ключевым компонентом  политики в области технологий и  инструментом для повышения национальной конкурентоспособности. Каждый из участников партнерств имеет свои мотивации для сотрудничества (табл. 5).

Таблица 5 – Мотивации для ГЧП в сфере НИОКР

Мотивация для промышленности	Мотивация для университетов	Мотивация для правительства
Доступ к исследовательской  инфраструктуре университетов· Доступ к специализированным академическим знаниям Доступ к студентам  как потенциальным сотрудникам Разработка новых контактов  и источников информации Доступ к новым исследованиям Снижение рисков в исследовательской  деятельности	Новые источники финансирования образования и исследований Активная роль в региональном развитии Расширение опыта и  компетенции студентов и преподавателей Расширение возможностей занятости для студентов и  выпускников	Поддержка национальных / региональных технологий и инновационного потенциала Поддержка молодых  научных  кадров через рост рыночной ориентации Более эффективное использование национальных / региональных исследований в промышленности Финансовая и материальная  поддержка для общественных университетов

 

Партнерские связи могут  быть формальными или неформальными, регулировать общие или конкретные цели исследования или коммерциализации, состоять из двух или нескольких субъектов (например, консорциумов).

Государственно-частные  партнерства в инновационной  сфере  могут быть могут быть классифицированы в зависимости от  типа  и характеристик  действующих лиц, в том числе:

а) партнерства между университетами и промышленностью;

б) партнерства между государством (в т.ч. лабораториями) и промышленностью;

в) партнерства между научно-исследовательскими институтами и промышленностью;

г) сочетание указанных выше, партнерств, объединяющих  несколько  научно-исследовательских институтов  правительства  друг с другом и промышленности.

Секретариат ОЭСР предлагает типологию  различных механизмов партнерства между университетами и промышленностью, от грантов и  стипендий с помощью  специальных исследовательских контрактов, совместных исследований и  консорциумов до  обучения, мобильности и сетевых  схем.

ГЧП в инновационной сфере  можно охарактеризовать как долгосрочный институциональный и организационный  альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно  значимых проектов и программ в широком  спектре отраслей промышленности и  областях научных исследований[12].

Формирование ГЧП в  инновационной сфере должно основываться на определенных методологических принципах.

Во-первых, содержание ГЧП, конкретные формы и структура взаимодействия государства и бизнеса должны быть адекватны целям социально-экономического развития страны.

Во-вторых, должен соблюдаться принцип экономического равноправия и ответственности: все участники реализации инновационных проектов в рамках ГЧП имеют равные права и несут определенную ответственность.

В-третьих, решения при государственно-частном партнерстве должны приниматься с учетом всего комплекса интересов всех сторон.

В-четвертых, критерием отбора ресурсов и их источников должна быть возможность получения максимального  эффекта (социального, экономического, инвестиционного).

В-пятых, ГЧП должно быть направлено на  решение не только текущих, но и стратегических задач развития национальной экономики и ее регионов.

Для обеспечения возможности  реализации этих принципов должны быть созданы институциональные условия  развития ГЧП в инновационной  сфере. В рамках ГЧП государство  не только берет на себя часть риска  и инвестирует существенные средства в новые проекты. Главное его  предназначение – создание общеэкономических  условий, определяющих развитие инновационной деятельности.