Государственно -частное партнерство в области науки и инноваций: мировой опыт Казахстан

 

 

Модели  ГЧП могут быть классифицированы по масштабу вовлеченности государственного и частного секторов и  степени  распределения рисков.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 2 - Виды государственно-частного партнерства: распределение рисков и вовлеченность частного сектора

 

В разных странах существуют сферы предпочтений использования  механизмов ГЧП (табл.2).

 

 

 

 

Таблица 2 - Секторный анализ использования ГЧП по странам

	Транспортная инфраструктура	Водопровод и канализация	Переработка отходов  и защита окружающей среды	Энергетика	Здравоохранение и больницы	Образование	Культура	Инновационная деятельность	Оборона
США	х	х			х	х		х
Канада	х	х			х	х		х
Великобритания	х	х	х	х	х	х	х	х
Германия	х	х	х	х		х	х	х	х
Австралия	х	х	х	х	х	х	х	х	х
Индия		х						х
Китай	х	х	х	х				х
Япония				х			х	х
Казахстан	х							х

 

Развитие практики ГЧП  в разных странах различается  по уровню зрелости (табл. 3).

ЕЭК ООН при работе над инструктивными материалами  по ГЧП выработала ряд рекомендаций правительствам государств ООН:

• подходить к применению механизмов ГЧП в рамках проводимой инфраструктурной политики с прагматических позиций;
• создавать в аппарате правительств национальные подразделения ГЧП, призванные решать задачу аккумулирования кадров-специалистов по ведению переговоров, финансированию механизмов ГЧП и управлению этими проектами, формировать портфель проектов с установлением очередности их реализации исходя из отраслевых приоритетов и возможностей бюджета;
• выделять приоритетные задачи и функции специализированных подразделений по ГЧП и закреплять ряд полномочий по их реализации за региональными и местными органами власти;
• наращивать собственный потенциал управления финансами и повышать эффективность администрирования для руководства работой частных подрядчиков, добиваться выполнения договорных обязательств;
• вести дела ГЧП без личной заинтересованности, на основании четких правил и с проведением открытых конкурсов.

 

 

 

Таблица 3- Этапы развития (уровень зрелости) ГЧП

Этап	Содержание	Страны
Первый этап (уровень)	Принятие политических решений  • Проверка соответствия действующему законодательству • Формирование портфеля проектов • Разработка базовых концепций  • Применение ранее накопленного опыта в других секторах • Начало формирования рынка	Китай, Индия, Россия, Дания, Бельгия, Финляндия, Мексика, ЮАР Казахстан
Второй этап (уровень)	Проведение реформы  законодательства • Публикация стратегических и практических руководящих принципов  • Создание специализированных структур, занимающихся проблемами ГЧП  • Уточнение моделей ГЧП  • Стимулирование развития рынка для ГЧП  • Расширение портфеля проектов и охват других секторов •  Привлечение новых  источников финансирования	Нидерланды, Италия, Новая  Зеландия, Япония, Германия, США, Канада, Франция, Испания, Польша.
Третий этап (уровень)	Создание полной, комплексной системы  • Устранение юридических  барьеров • Уточнение и воспроизведение  моделей ГЧП  • Комплексное распределение  рисков • Формирование гарантированного портфеля проектов • Обеспечение долгосрочного  политического консенсуса • Использование всего  арсенала источников финансирования • Создание инвестиционного  рынка для объектов инфраструктуры, охватывающего пенсионные и частные  паевые фонды  • Использование опыта  ГЧП хорошо подготовленными сотрудниками государственных и муниципальных  учреждений.	Великобритания, Австралия, Ирландия

 

ГЧП не является приватизацией  или прямыми государственными закупками. При ГЧП не происходит  изменения формы собственности, но за государственным  сектором  сохраняется ответственность  и  подотчетность.

Закупка государственным  сектором предполагает приобретение, лизинг, аренду товаров или услуг  государством, региональными или местными властями. Закупки применяются для приобретения простых товаров или необходимых услуг, а также для использования возможности выбрать из множества поставщиков наиболее эффективного для экономии расходов.

Методы финансирования ГЧП. В большинстве случаев методом финансирования ГЧП является проектное финансирование.

Целью проектного финансирования является увеличение капитала для создания окупаемой структуры (интересы инвесторов) и снижения рисков заинтересованных сторон через их распределение, что способствует лучшему управлению по их предотвращению.

Финансирование проекта  основывается на следующих положениях:

1) «Автономный проект» (Stand-aloneproject): финансирование распространяется только на один проект.

2) Целевая управляющая компания - заемщик (Special Purpose Project Company): создается независимое юридическое лицо (компания по проекту) с целью найти финансирование для этого проекта.

3) Высокий показатель соотношения заемных средств к общему капиталу (High  ratio  of  debt  to  equity): заново созданная компания по проекту обычно  обладает лишь минимальным  капиталом, требуемым для выпуска долговых обязательств по обоснованной стоимости, который составляет в среднем 10-30%от общего капитала, необходимого для реализации проектов по строительству инфраструктуры.

4) Кредитование, основанное на специфических денежных потоках, а не на корпоративных финансовых возможностях (Lending based on  project specific  cash flow  not corporate balance  sheet):Управляющая компания занимает финансовые средства у кредитора. Кредитор оценивает будущие доходы по проекту от его реализации и активы управляющей компании с целью анализа перспектив возврата кредитных средств.

5) Финансовые гарантии: правительство не предоставляет финансовые гарантии кредиторам [1, 2].  Девелоперы (проектные, конструкторские, строительные и др. компании) могут предоставлять такие гарантии, зачастую ограничивая их размером своего участия в общем капитале проекта.

 

1.3 Рекомендации ОЭСР по развитию ГЧП

 

Первоначально Комитетом  ОЭСР по научной и технологической политике, было принято широкое определение государственно-частного партнерства. Согласно этому определению под партнерством понимались: «любые официальные отношения или договоренности на фиксированный период времени, между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию  для достижения конкретных целей в определенной области науки, технологии и инноваций».

 

Комитетом ОЭСР по научной и технологической политике были рекомендованы следующие критерии ГЧП:

• Институциональность. ГЧП должно предполагать официальные отношения или договоренности между государственными и частными секторами.
• Правительство в качестве партнера. Правительство должно стать партнером частного сектора, а не просто катализатором или регулятором деятельности частного сектора.
• Совместные цели и четко определенный государственный интерес. Совместные интересы обеих партнеров должны быть ясно идентифицированы с государственной точки зрения. Правительство должно иметь ясную цель.
• Активное привлечение и совместное инвестирование ресурсов. Должно быть активное участие всех партнеров в принятии решения и процессе менеджмента и соинвестирования ресурсов.

В 2004 на международной конференции, проводившейся в Москве под эгидой ОЭСР [5], были выделены шесть признаков, которые характерны для ГЧП в инновационной сфере, а именно:

· Стороны партнерства должны быть представлены, как государственным, так и частным сектором экономики;

· Взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, программах и др.);

· Взаимоотношения сторон государственно-частного партнерства должны носить партнерский, то есть равноправный характер;

· Стороны государственно-частного партнерства должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес;

· Стороны государственно-частного партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;

· Стороны государственно-частного партнерства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов.

 

1.4 Формы реализации государственно-частного партнерства

 

Принятые в мировой  практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы:

- контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности;

- аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга;

- концессия, в рамках которой государство, остается полноправным собственником имущества,  уполномочивает частного партнера обеспечивать нормальное функционирование объекта концессии;

- соглашения о разделе продукции - форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом, в рамках которых условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении;

- совместные предприятия, которые в зависимости от структуры и характера совместного капитала могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями с долевым участием сторон.

Следует выделить ряд характерных  признаков концессии:

- предметом концессии  всегда являются государственная  (муниципальная) собственность, а  также монопольные виды деятельности  государства либо муниципального  образования;

- одним из субъектов  концессионного соглашения выступает  государство или муниципалитет  (в лице органов исполнительной  власти);

- цель концессии состоит  в удовлетворении общественных  нужд и потребностей;

- концессия всегда имеет  договорную основу (концессионное  соглашение);

- концессия опирается  на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному  партнеру за плату, определяемую  в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда  государство или муниципальное  образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной  деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии  государство, прежде всего, является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего акта государства.

Таким образом, источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства  как собственника, а его прерогативы  как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых  государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что  в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная  деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

С целью защиты государственных  интересов в концессионном соглашении могут быть предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа государственной власти перед  концессионером.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, в которых необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное  управление. Существует три вида концессий: