Делопроизводство местных органов власти в России и на Урале в конце 18 - начале 19 вв

173.

Для  всегдашняго  отправления  дел,   выше в статье 167-й изъясненных,  полагается,  как выше сказано, городская шестигласная дума.

174.

Городская  шестигласная  дума   собирается всякою неделю однажды, разве, когда нужда или польза городская востребует, и кроме того.

175.

Городская шестигласная  дума  собирается в том же месте,  где  и  общей  городской  думе назначено,   имеет  ту  же  печать  и  те  же должности исполняет;  в случае же сомнения по важности или трудности дела предлагает оное в общей городской думе.11

«Жалованная грамота» предоставила «градским обществам» права юридического лица: теперь они могли спокойно, без всяких тому препятствий заводить собственность, распоряжаться доходами с имущества, собирать с городского населения различные сборы. Первичной основой местного самоуправления стало городское собрание, состоявшее из всех «городовых обывателей». А в качестве своего распорядительного органа собрание выбирало общую  городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных от всех шести групп населения.

Собираясь раз в три года, кроме экстренных случаев, городская дума для решения текущих вопросов избирала свой исполнительный орган – шестигласную думу, в которой каждая группа жителей имела по одному гласному. Городской голова был председателем этого постоянно действующего учреждения.

Итак, дума приступила к выполнению своих обязанностей, достаточно скрупулёзно прописанных в « Жалованной грамоте».

Начали с составления городской обывательной книги, куда в алфавитном порядке были внесены все жители города – представители городских сословий.12

Так же, с самого начала работы думы были заведены расходные книги, и сразу же была введена должность кассира, регулярно тали проводиться ревизии.

С 1793 года доходы и расходы начинают расписывать заранее, они обсуждались и утверждались думой. Появляется документ, которым дума обязана была руководствоваться в течение всего года.

Из проекта Горного положения, утверждённого в 1806 году: «Горный начальник, по всем частям и во всех отношениях, есть хозяин заводов, которому поручаются заводы в полное управление и распоряжение по части хозяйственной, по части искусственной и учёной, по части гражданского благоустройства и по части судной».

Действительно, роль городского самоуправления оказалась значительно приниженной после принятия этого документа, по которому Екатеринбург – единственный в России – получил статус «горного города» Это означало, что Екатеринбург отныне имеет особое управление, независимое от полномочий местной гражданской администрации. Город Оказался под властью горного начальника, который получил право утверждать должностных лиц городского самоуправления, контролировал городской бюджет, к тому же в его распоряжении была теперь городская полиция.13

2.3. Особенности организации делопроизводства на Урале.

Процессы информационного обеспечения управления тесно связаны с организацией соответствующих коммуникативных схем, осуществляемых через организационно-распорядительные документы, возникающие в ходе функционирования административной системы, и сложившихся схем документооборота. Организация делопроизводства в учреждениях Уральского горного управления в рассматриваемый период во многом была обусловлена особенностями структуры и распределением функциональной нагрузки внутри административной системы. Классификация документов, обеспечивающих процесс принятия управленческих решений в системе горнозаводской администрации на Урале, позволяет утверждать, что виды организационно-распорядительных документов довольно репрезентативны для всех государственных учреждений того времени. С этой точки зрения все архивные документы можно классифицировать в соответствии с иерархическим статусом учреждения, инициирующего документ. От руководителя центрального органа управления начальник региональной горнозаводской администрации получал предписания и отправлял представления. От вышестоящего должностного лица чиновники получали ордера. Равные между собой должностные лица обменивались отношениями (руководители Уральского горного ведомства осуществляли переписку с гражданскими губернаторами и другими горными начальниками). Взаимодействие горного начальника и горнозаводской администрации строились через предложения (начальник – администрация) и представления (администрация – начальник). От вышестоящих учреждений поступали указы, а в ответ направляли рапорты. В адрес Уральского горного управления направляли рапорты все заводские конторы, заводское казначейство, горные роты, заводская полиция, лаборатория, заводская аптека, волостные правления, должностные лица горнозаводского ведомства. Равные по статусу учреждения обменивались сообщениями.

Горные чиновники направляли в региональный отраслевой орган управления доношения, которые, как правило, касались производственных вопросов, и прошения — документы личного характера.

Документооборот в органах уральской горнозаводской администрации осуществлялся по вертикали, в строго централизованном порядке, с соблюдением субординационного положения. Так, в начале XIX в. отдельные структурные подразделения Екатеринбургского горного начальства (ЕГН) не могли вести переписку между собой, а обязаны были направлять всю документацию вверх по вертикали, т. е. либо в соответствующий департамент, либо горному начальнику. Например, от ревизионного стола направлялись доклады, выписки, справки и представления. Чиновники, состоящие в ведомстве ЕГН, в зависимости от характера документа направляли в начальство доношения и прошения. Доношения, как правило, касались производственных вопросов, а прошения — личных.

Регистрация документов осуществлялась отдельно в каждом департаменте в специальных регистрах. В регистре входящих дел отмечались номер дела в порядке поступления к рассмотрению, дата регистрации, наименование, краткое содержание и дата составления документа, а также делалась отметка о дальнейшем продвижении дела. В настольном регистре, кроме того, содержалась информация об ответственном за производство дела повытчике, ходе рассмотрения вопроса и дате принятия определенного решения. Регистр исходящих дел содержал следующие данные: порядковый номер, дата составления документа, краткое содержание, чьей подписью был скреплен документ и отметка о получении рапортов на посланные указы.

С помощью этих регистров можно судить об объеме документооборота ЕГН за весь период его деятельности. Динамика общего объема документооборота ЕГН в 1802–1806 гг. представлена ниже.

Причем 40,4% общего документооборота составляла доля 1-го Департамента ЕГН; 38,6% — доля 2-го Департамента ЕГН; 11,1% — Екатеринбургской монетной экспедиции; 9,1% — Канцелярии Горного начальника; 0,7% — Ревизионного стола и 0,1% Горного суда. Количество нерешенных дел в различных структурных подразделениях колебалось от 0,5 до 6,8% общего числа дел, но в большинстве случаев не превышал 1,5%. Доля входящей и исходящей документации приблизительно одинакова и в большинстве случаев не превышала соотношения 45/55%.

Вообще, как видно из графика, объем делопроизводства возрастал год от года. Поэтому 30 января 1804 г. Главный начальник Екатеринбургского горного начальства И. Ф. Герман внес предложение во 2-й Департамент ЕГН, в котором говорилось, что «…для сокращения письмоводства и ради успешности в течении дел при здешнем начальстве заведена небольшая типография, которая и действие свое приняла…».

Весь комплекс документальных материалов по истории уральской горнозаводской администрации можно разделить на две группы: 1) нормативные источники и 2) делопроизводственная документация, отложившаяся в ходе работы сети органов управления. В состав первой группы следует отнести различные нормативные акты: указы императора; указы высших и центральных органов государственного управления; документы регионально-отраслевого органа управления, касающиеся учреждения, реорганизации, перемещения и ликвидации основных элементов административной системы; положения, инструкции и штаты учреждений. Основной массив архивных документов этой категории сосредоточен в фонде 24 «Уральское горное управление» Государственного архива Свердловской области. Здесь имеются указы Сената и Берг-коллегии за 1796–1806 гг., направленные в адрес уральской горной администрации и на имя Главного начальника.

Анализ второй группы архивных материалов, отражающей повседневную жизнь местных органов управления горнозаводского ведомства, представляется не менее важным. Все источники этой группы можно разделить на несколько категорий. Здесь имеются однородные по своему составу массивы документов, к которым можно отнести протоколы заседаний регионального органа управления, а также протоколы и журналы его структурных подразделений и подведомственных учреждений за 1797–1806 гг. Особенностью протоколов является то, что их информативная нагрузка очень велика. Помимо распорядительно-исполнительной деятельности, здесь могут описываться самые различные проблемы, которые обсуждались в ходе заседаний руководства учреждения (сведения о выплате жалования чиновникам, о составе структурных подразделений Уральского горного управления и т. д.). Журналы заседаний содержат еще более детальные сведения о времени присутствия руководства горнозаводской администрации и других аспектов административной деятельности. Рассматриваемые вопросы регистрировались в виде журнальной записки. Соответствующая запись имела данные о номере рассматриваемого документа, краткое содержание вопроса и принятое решение. Кроме того, рядом имелись графы о дате подписания определения и дате исполнения, что существенно облегчало осуществление контроля за исполнением документа.

Вопросы, как правило, рассматривались по степени важности. Кроме этого, в журнале записывались рассуждения и особые мнения членов присутствия, распоряжения главного начальника, различные справки, выписки и т. д. Ежедневные журнальные записи подписывались членами присутствия, секретарем и протоколистом в строгом субординативном порядке. В конце каждого заседания в журнале делалась отметка о количестве подписанных протоколов и исходящих документов. Здесь же указывались причины отсутствия членов присутствия. Имелись также расписки повытчиков и столоначальников в получении копий с соответствующего пункта журнальной записи. Отмеченные обстоятельства обусловливают возможный повтор в протоколах и в журналах информации, содержащейся в нормативной группе источников. Это вызывает определенные сложности в работе исследователя. С другой стороны, это же обстоятельство обеспечивает сохранность нормативных источников.

Другая категория архивных материалов содержит в себе документы, касающиеся кадровых вопросов. В фонде «Уральского горного управления» имеются отдельные дела о должностных перестановках, о повышении званий чиновников, об изменении окладного жалования и т. д. Некоторые особенности имеют материалы следственных дел, где документы группируются по классификационному признаку. Особый интерес представляют формулярные и послужные списки административного персонала учреждений горнозаводского ведомства за 1797–1806 гг. Составление списков чиновников и приказных служителей государственных учреждений происходило по специально утвержденным формам. Списки содержали сведения о возрасте, сословной принадлежности, вероисповедании, имеющейся недвижимости, полученном образовании, продвижении по карьерной лестнице, участии в военных походах и сражениях, наградах, наказаниях и штрафах и семейном положении. Здесь имелась краткая характеристика, из которой следовало, аттестуется ли чиновник в следующее звание. Послужные списки составлялись отдельно для 1) классных чиновников; 2) горных чиновников; 3) статских чиновников; 4) военных монетной и горной инвалидных рот; 5) унтер-шихтмейстеров; 6) канцелярских служителей; 7) медицинских и аптекарских чиновников. Многие исследователи отмечают большую степень достоверности этих документов. Помимо этого, однородность представленных материалов облегчает их обработку. Основные признаки имеются в самом документе.

Еще одну группу архивных документов представляют материалы финансовой и производственной отчетности. Сюда следует отнести первичную отчетность, поступающую в виде рапортов с приложением ведомостей от всех заводских контор. На основании этих документов в учреждениях зонального и регионального уровней составлялись сводные ведомости и отчеты для направления в вышестоящие инстанции. Эти документы позволяют получить сведения о производительности предприятий, на основании чего в определенной степени можно судить об эффективности деятельности управленческого персонала. Ежегодные общие краткие отчеты по казенным заводам содержали сводные ведомости: 1) ведомость о приходе и расходе заводских капиталов; 2) счет выделанных металлов с указанием прихода и расхода; 3) ведомость об отправленных в караванах металлах и денежной казне, где содержались сведения о продукции, заводе-изготовителе, месте назначения, о сопровождающем, объеме груза, результате доставки со ссылкой на номер квитанции или другого документа о приеме продукции; 4) ведомость об отправке денег в Пермскую казенную палату; 5) сличение отчетов Заводского казначейства с заводами об отпуске и приеме денег, припасов и прочего. Кроме общих кратких отчетов, в 1802–1806 гг. составлялись отчеты главного начальника Екатеринбургского горного начальства об управлении его по всем вверенным ему частям. Они содержали краткий отчет за год, куда включались ведомости: 1) об обороте капиталов; 2) выделанных металлах; 3) отправке металлов; 4) краткий перечень остаточных капиталов, металлов, материалов, припасов и прочего имущества. Отчет состоял из нескольких разделов: 1. Сравнение выплавки и выделки металлов против прежних лет по казенным и партикулярным заводам. 2. Поправление старых и заведение новых строений по заводам. 3. Обмежевание лесов. 4. Заводские школы. 5. Сочинение народных таблиц. 6. Производство письменных дел. 7. Обревизование заводских книг, счетов, документов и других ведомостей. 8. Открытие новых рудников. Далее, под литерой «А», размещалась генеральная ведомость за год, куда включались подробные ведомости: 1) о приходе, расходе и остатке денег, припасов и долгов; 2) приходе, расходе и остатке металлов; 3) исчисление казенной прибыли от выделанных металлов при казенных и партикулярных заводах; 4) генеральный перечень об остаточном имуществе. После этого, под литерой «В», в отчете помещалась ведомость об остаточных материалах и припасах. Под литерой «С» шла ведомость об остаточных металлах. Под литерой «D» была записка о выплавке и выделке металлов при всех казенных и партикулярных заводах и монетном дворе. Под литерой «Е» — выписка о мероприятиях по строительству и ремонту заводского оборудования, которое производилось в соответствии с положениями Горного совета по каждому заводу. Под литерой «F» помещались различные статистические и демографические данные по заводам ведомства Екатеринбургского горного начальства, известные под названием «народных таблиц»: 1. Таблица, показывающая число жителей и какого звания. 2. Таблица, показывающая число бракосочетавшихся. 3. Таблица, показывающая число новорожденных. 4. Таблица, показывающая число умерших и в каких летах умерли. 5. Таблица, показывающая, сколько людей умерло. 6. Таблица, показывающая, сколько людей в каких летах в каждой болезни умерло. 7. Таблица, показывающая сколько считается где лесов, домов и прочего. 8. Таблица, показывающая физические примечания (природные наблюдения). 9. Таблица, показывающая, сколько посеяно и снято хлеба и прочего. 10. Таблица, показывающая, сколько остатком поступило разных родов хлеба и прочего. 11. Таблица, показывающая, сколько считается наличного рогатого скота, лошадей и прочего. 12. Таблица сравнительная о числе бракосочетавшихся, новорожденных и умерших. «Народные таблицы», составление которых было инициировано начальником Екатеринбургского горного начальства И. Ф. Германом, положили начало становлению статистики на Урале.