Президент и исполнительная власть в Росии: порядок взаимодействия

Президент обладает контрольными (надзорными) полномочиями в отношении органов  исполнительной власти. Так, в соответствии с ч.3 ст.115 Конституции РФ глава  государства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства  РФ в случае их противоречия Основному  закону, федеральным законам и  указам Президента РФ посредством издания  Президентских указов. Однако такого рода указы на практике фактически не встречаются, поскольку важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре. Тем не менее, прецеденты имеются: Указ Президента РФ 1995 года об отмене как  противоречащего закону «Об оружии»  постановления Правительства РФ от 19.12.1994 года «О праве использования  оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию  охотничьих ресурсов Минсельхозпрода  России». Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: ч.2 ст.85 Конституции  наделяет Президента правом приостановить  действия актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречий этих актов Конституции РФ, федеральным  законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения  прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим  судом.

Президент обладает и арбитражными полномочиями в отношении исполнительных органов. Данное полномочие осуществляется Президентом РФ, прежде всего путем  использования согласительных процедур. Это право закреплено в ч.1 ст.85 Конституции РФ. Оно гласит, что  Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения  разногласий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, а также между  органами государственной власти субъектов  РФ. В случае не достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, Президент РФ осуществляет непосредственное воздействие на Правительство  и принимает важные решения в  сфере исполнительной власти.

3.2.Полномочия  Президента РФ в сфере исполнительной  власти.

Президент РФ по Конституции РФ 1993 г. не является главой исполнительной власти. Тем  не менее его роль, функции и  полномочия в этой сфере весьма существенны.

  Как глава государства он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, реализуемых преимущественно в сфере государственного управления, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в осуществлении которой активно участвуют все субъекты исполнительной власти.

 Конституция  РФ наделяет Президента рядом  полномочий, непосредственно связанных  с организацией и функционированием  исполнительной власти. Так, с  согласия Государственной Думы  он:

• назначает Председателя Правительства РФ;
• имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, принимает решение об отставке Правительства;
• представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ;
• по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Правительства, федеральных министров;
• представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на высшие судебные должности, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, т.е. лиц, активно участвующих в обеспечении законности в сфере исполнительной власти;
• формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; утверждает доктрину национальной безопасности и военную доктрину;
• формирует Администрацию Президента;
• назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента;
• назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83 Конституции).

  Президент по представлению Председателя Правительства утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения.

 Как  Верховный Главнокомандующий Вооруженными  Силами РФ и Председатель Совета  Безопасности РФ Президент своими  указами и распоряжениями направляет  деятельность федеральных министерств  и иных федеральных органов  исполнительной власти Российской  Федерации, непосредственно руководит  деятельностью ряда таких органов⁴. Положения о названных органах утверждаются Президентом. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.        Президент также вносит изменения в состав Правительства, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.

  В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.           Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов Федерации. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При не достижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.  Как обладающий правом законодательной инициативы Президент является инициатором ряда принципиально важных федеральных законов, непосредственно относящихся к организации и деятельности органов исполнительной власти и представляющих их должностных лиц. В этом отношении значительный интерес представляют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными, в частности, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.).

 Этими  законами значительно расширены  полномочия Президента, в частности,  в отношении высших должностных  лиц субъектов Федерации - руководителей  высших исполнительных органов  государственной власти субъектов  Федерации. Президент вправе отрешить  такое лицо от должности в  связи с выражением ему недоверия  законодательным (представительным) органом государственной власти  субъекта Федерации, с утратой  доверия Президента, за ненадлежащее  исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных  настоящим Федеральным законом.  Президент может в случае отрешения  высшего должностного лица (если  законодательством субъекта не  предусмотрен иной порядок) назначить  временно исполняющего обязанности  такого лица на период до  вступления в должность по  его представлению вновь избранного  законодательным (представительным) органом субъекта Федерации руководителя  высшего исполнительного органа  государственной власти субъекта  РФ (президента, губернатора).

  Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

 Президент  РФ может вынести высшему должностному  лицу субъекта Федерации предупреждение  в случае, когда противоречие  изданного им акта Конституции  РФ и законодательству установлено  соответствующим судом, а должностное  лицо не приняло в течение  установленного судом срока (как  правило, два месяца) в пределах  своих полномочий мер по исполнению  решения суда. Если высшее должностное  лицо не обращается в суд  и в течение двух месяцев  со дня издания указа Президента  РФ о приостановлении его акта  уклоняется от отмены приостановленного  акта или внесения в него  изменений, Президент также выносит  ему предупреждение. Если в течение  месяца со дня вынесения Президентом  предупреждения высшее должностное  лицо не принимает мер по  устранению причин, послуживших  основанием для предупреждения, Президент вправе отрешить его  от должности. По мотивированному  представлению Генерального прокурора  РФ высшее должностное лицо  может быть временно отстранено  от исполнения обязанностей (например, в случае предъявления обвинения  в совершении тяжкого или особо  тяжкого преступления).

  Таким образом, исполнительная власть в субъектах Федерации становится реальным объектом контроля со стороны Президента РФ. Об этом же свидетельствуют и некоторые иные президентские инициативы, в частности, нашедшие выражение в формировании федеральных округов и в усилении роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

  Федеральные округа образованы на базе территорий нескольких субъектов Федерации, сопредельных в географическом смысле - их семь. При этом учитывалась и их экономическая общность (Северо-Западный, Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский, Уральский, Южный). По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления прежде всего влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах Федерации.

Этому соответствует правовой статус назначаемого в каждом федеральном округе Президентом  РФ его полномочного представителя. Президент утвердил своим Указом от 13 мая 2000 г. Положение о полномочном  представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.          Полномочный представитель - должностное лицо, представляющее Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Его основные задачи: организация в округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение проведения в округе кадровой политики Президента.

  Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов и т.д. В центре его внимания - деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в границах округа.

  В целом, в настоящее время связи Президента с высшими должностными лицами субъектов Федерации становятся в определенной мере прямыми через их представление для выборов законодательными органами субъектов и опосредованными через его полномочных представителей, которые занимают над региональное положение, т.е. являются звеньями вертикали власти, стоящими над самостоятельными системами исполнительной власти в объединяемой федеральным округом группой регионов (субъектов Федерации).

 При  этом следует учитывать, что  в соответствии с Федеральным  законом "О порядке формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации"  от 5 августа 2000 г. высшие должностные  лица субъектов Федерации теперь  не являются членами Совета  Федерации; вместо них в такой  роли выступают назначаемые ими представители.    Наконец, Указом Президента РФ "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г.создан совещательный орган, членами которого являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

Все эти  решения способствуют возрастанию  роли Президента РФ как высшего должностного лица государства в реализации исполнительной власти в стране.

 Особую  роль в организации работы  Президента РФ играет сформированная  им Администрация.

  По своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного рода подразделений, цель которых - обеспечение деятельности Президента и создание условий для реализации возложенных на него Конституцией РФ полномочий. Соответственно в их задачи входят организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу; осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Президента и подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок; обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями и т.п.

 В состав  Администрации входят аппараты  Совета Безопасности, полномочных  представителей Президента в  федеральных округах.

  Не ясен полностью организационно-правовой статус Администрации Президента РФ. Суть проблемы заключается в том, что в президентских нормативных правовых актах Администрация характеризуется в качестве государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента. Однако в соответствии с Конституцией РФ государственными могут быть только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому-либо из названных звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание ее подлинной организационно-правовой природы в значительной степени усложняется.

 В  настоящее время функции Администрации  Президента РФ можно проследить  на примере некоторых ее наиболее  значимых подразделений. Так,  Государственно-правовое управление  осуществляет: