Совершенствование системы особо охраняемых природных территорий в Казахстане

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Данное дипломное исследование посвящено изучению правового режима особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан. Исследование правовых проблем использования и охраны особых природных территорий позволило разработать теоретические положения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства. 

В рамках государственной «Концепции развития и размещения особо охраняемых природных территорий до 2030 г.»[1], «Программы развития системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан на 2007-2009гг.» [2] вопросы правового обеспечения охраны природы, сохранения баланса в системе экологических взаимосвязей являются приоритетными. В первую очередь это относится к природным  территориям с особым режимом охраны и использования, т.н. особо охраняемые природные территории (ООПТ). Экологический кодекс Республики Казахстан содержит требования, определяющие основные параметры особо охраняемых природных территорий [3]. В специальном законодательном акте – Законе Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года закреплена система правовых принципов, устанавливающая  задачи, цель создания и функционирования ООПТ [4]. В соответствии с международными стандартами в области охраны окружающей среды Казахстан целенаправленно осуществляет деятельность по формированию и непрерывному совершенствованию национального законодательства об особо охраняемых территориях. Однако данное направление по правовому обеспечению реализации экологической функции государства характеризуется наличием целого ряда нерешенных проблем. В этой связи большой интерес к ознакомлению с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы продиктован не только стремлением сравнить состояние казахстанского и зарубежного права, но важен, прежде всего, с точки зрения заимствования положительного опыта. Кроме того, по мере интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию идет процесс гармонизации и унификации национальных законодательств.

Особо охраняемые природные территории с режимом ограниченного использования, являющиеся, как правило, девственными, нетронутыми, либо малонарушенными экосистемами, выступают основой сохранения природно-ресурсного потенциала и стабилизации показателей биологического разнообразия посредством охраны видов флоры и фауны «in situ» (в среде обитания). Необходимое условие существования живого – поддержание всего многообразия среды обитания. В этом отношении ООПТ (заповедники, заказники, национальные и природные парки)  наиболее ценны [5].

В 1997 году была провозглашена Стратегия Развития Республики Казахстан до 2030 года, объявившая, что Казахстан до 2030 года должен стать чистой и зеленой страной  со свежим воздухом и прозрачной водой.  Одним из инструментов достижения этих целей является создание системы ООПТ, которая  подразумевает не только картографическое определение границ данных территорий, но и формирование системы организационно – правового обеспечения надлежащего режима их охраны, использования  и защиты.  Справедливо отмечается, что «Территория Казахстана обладает уникальным набором природных комплексов: от пустынь до высокогорий и экосистем внутренних морей. В условиях нарастающего темпа экономического развития страны и усиления использования природных ресурсов актуальным является вопрос дальнейшего совершенствования системы территориальной охраны природы. Те же условия определяют необходимость дальнейшего развития ООПТ, как действенной системы сохранения биологического разнообразия в государстве» [6]. Целесообразность расширения системы ООПТ в качестве эффективного инструмента сохранения и воспроизводства экосистем подтверждается природоохранной практикой многих зарубежных стран. Система ООПТ успешно используется в качестве противовеса бездумному, хищническому потреблению и истреблению природных ресурсов.

Современный этап развития производительных сил преимущественно основан на экстенсивном методе освоения природных ресурсов, означающем все более широкое вовлечение земель, природных участков в интенсивный хозяйственный оборот (с максимумом изъятия и отчуждения из природы естественных ресурсов) с одновременным усилением негативной антропогенной и техногенной нагрузки на окружающую природную систему. Уже сейчас все большую тревогу, как на национальном, так и на планетарном уровнях вызывают темпы ухудшения, абсолютные  показатели   качественных и количественных характеристик экосистемы. Изложенное предопределяет необходимость усиления в неотложном порядке системы мер по предотвращению ухудшения качества окружающей среды, сохранению биоразнообразия на территории страны. Если не сейчас, то в ближайшей перспективе в качестве важнейшего способа, надежного гаранта поддержания экологического баланса будет возможно рассматривать политику расширения природных территорий, в отношении которых установлен особый правовой режим охраны. Поэтому совершенствование национального законодательства о стимулировании создания и расширения сети ООПТ, усиление  правового режима и эффективности функционирования ООПТ на основе изучения  зарубежного опыта является одной из наиболее актуальных задач эколого-правовой науки, законотворческой, природоохранной политики государства.

Вопросы создания, функционирования и регулирования правовой охраны особых природных территорий на современном этапе должны решаться в тесном взаимном сотрудничестве с другими государствами, т.к. проблемы охраны окружающей среды приобретают глобальное значение, способы их решения в своей основе подчиняются единым требованиям, экологические системы, закономерности их функционирования требуют согласованных усилий. Расположение отдельных экосистем, объектов природы на территориях двух или нескольких государств выступает в качестве наиболее очевидного аргумента в необходимости межгосударственного сотрудничества. «Именно планетарными и цивилизованными аспектами завершаются наиболее  основательные доводы в пользу сохранения охраняемых природных территорий Земли, и это не должно проходить мимо внимания государственных деятелей всех рангов» [7]. Высказанное мнение и приведенные доводы позволяют сформировать определение цели и предмета исследования. 

Цель исследования заключается в комплексном изучении понятия и правовой классификации, особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан.

Цель исследования предопределяет постановку и решение следующих задач:

- Изучить понятие и этапы становления и развития правовой охраны особых природных  территорий в  Республике Казахстан;

- Рассмотреть понятие и правовую классификацию особо охраняемых природных территорий;

- Провести анализ международного сотрудничества в области охраны природных территорий;

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в сфере регулирования охраны и функционирования особых природных территорий в Республике Казахстан.

Предмет исследования – правовой механизм охраны и использования особых природных территорий в Казахстане.

Методы исследования. Диалектический метод, как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, а также исторические и формально логические методы, в том числе приемы дедукции и  индукции, анализа и синтеза. Кроме этого применялись специальные методы: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и формально-логический. Особое внимание при написании работы было уделено правовым концепциям об охране особых природных территорий. В качестве эмпирической базы исследования широко использовались материалы периодической печати, практика деятельности органов государственного управления по охране ООПТ, представленная информация Комитетом лесного хозяйства Министерства охраны окружающей среды. Также были использованы  экологическое и природоресурсное и иное законодательство по вопросам темы исследования, были изучены законодательные акты Великобритании, статистические и обобщенные данные об охране и использовании природных территорий.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Результаты исследования основаны  на анализе научных разработок отечественных и зарубежных ученых. Теоретическому направлению исследования способствовали работы видных казахстанских теоретиков права М.Т. Баймаханова, С.З. Зиманова, Г.С. Сапаргалиева, известных представителей эколого – правовой  науки.

 Б.Ж. Абдраимова, А.Е. Еренова,  Д.Л. Байдельдинова, С.Б.  Байсалова, А.Е. Бектурганова, Н.Б. Мухитдинова, Ж.Х. Косанова, А.Х. Хаджиева.

 Непосредственное влияние на  определение цели и задач, конкретных  направлений проведенного исследования оказали труды специалистов экологического и природоресурсного права  Казахстана и СНГ: М.С. Сахипова,  Р.К Карабуловой, С.С. Константиниди   Ю.В. Митрофанской, А.Д. Тундикбаева, А.В. Дроздова, М.А Аленова, С.А. Боголюбова, В.В. Петрова, М.М. Бринчука,  Л.П. Дехтеревой, С.С. Чернушенко, В.В. Зозули,   Л.А. Юдановой, Г.В. Атаманчука,  С.М. Стойко, А.Н. Щеколодкина, А.В. Кузнецова,  Г. А. Кожевникова, Н.И. Хлуденева, И.А. Герасимова, А.С. Кротика.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан, Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», Экологический кодекс, подзаконные нормативные акты, регулирующие вопросы охраны и использования особых природных территорий в Республике Казахстан. В части проведения сравнительного анализа базой исследования являлись нормативные правовые акты, официальные доклады природоохранных государственных органов Великобритании.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования определяется постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являющихся ранее предметом всестороннего научного анализа.

- Работа представляет собой первое комплексное исследование правового режима особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан на основе сравнительного анализа законодательства. Новизна работы характеризуется следующими позициями:

- Дано понятие особых природных территорий как объектов правовой охраны с учетом их видовых особенностей и социального назначения;

- Проведен сравнительный анализ правового режима аналогов ООПТ, указанных в международной классификации в Казахстане и Великобритании с выявлением общего и особенного в их правовом режиме;

- Внесены предложения по совершенствованию системы  государственного управления в области создания, функционирования и защиты особых природных территорий, и, в частности, обоснована необходимость концентрации функций государственного управления в сфере ООПТ в едином государственном органе Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан;