Совершенствование управления финансовыми ресурсами муниципального образования

Указанные выше факты  свидетельствуют о несоблюдении одного из основных направлений бюджетной политики городского округа на 2009 год:

• усиление ответственности заказчиков городских целевых программ за реалистичность и эффективность предусматриваемых в них мероприятий, а также за результаты их осуществления.

По подразделу 0302 «Органы  внутренних дел» осуществлялись расходы на приобретение дактелоскопических приборов, в частности представленная УВД городского округа детализированная расшифровка по «увеличению стоимости основных средств» показывает, что было приобретено дактелоскопов в количестве 4 шт. на общую сумму 994 тыс. руб.

Указанные приборы используются в экспертно – криминалистических мероприятиях УВД городского округа , выполнение которых является непосредственной функцией отделений криминальной милиции. Финансирование службы криминальной милиции с учетом выполняемых функций является исключительной прерогативой федерального бюджета (ст.8 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I "О милиции", Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 "О подразделениях криминальной милиции).

Однако, как показывает практика, данные мероприятия осуществляются и органами дознания милиции общественной безопасности.

Но, при этом, по настоящее  время отсутствует некий документ (соглашение либо договор), разграничивающий полномочия, а соответственно спектр расходов по экспертно– криминалистическим мероприятиям между службой криминальной милиции и органами дознания милиции общественной безопасности УВД городского округа Биробиджана.

По подразделу 0701 «Дошкольное образование» несмотря на то, что согласно пояснительной записке «все бюджетные обязательства, принятые для обеспечения деятельности образовательных учреждений были обеспечены в полном объеме…», фактически принятые бюджетные обязательства не покрывают потребности учреждений дошкольного образования, что отражено в акте ревизионного мероприятия по муниципальным дошкольным образовательным учреждениям за 2009 год.

По программе «Молодежь городского округа Биробиджана на период 2005-2008 годы» согласно уточненному плану по бюджету городского округа за 2009 год исполнение составило 43 688 тыс. руб. или 91,5 % от уточненного плана 47 722 тыс. руб.

Однако, внесенные в  бюджет городского округа изменения вследствие образовавшейся экономии по результатам проведенных котировок в сумме 486 тыс. руб., не были выдвинуты на рассмотрение Думы городского округа для внесения изменений в Программу, что говорит о формальном отношении и отсутствии контроля со стороны заказчика данной программы за порядком ее реализации.

Подобная порочная практика переходит из года в год и наблюдается не только по рассматриваемой программе, несмотря на то, что распоряжением Главы городского округа от 20.04.2007 года № 422р определено требование «при выделении дополнительных ассигнований, одновременно с проектом решения Думы городского округа о внесении изменений в бюджет городского округа, подготавливать и вносить проекты решений Думы городского округа о корректировке городских целевых программ в части изменений их ресурсного обеспечения в разрезе мероприятий программы».

По подразделу 0806 «Другие вопросы в области культуры, кинематографии и средств массовой информации» в рассматриваемом периоде осуществлялись расходы на проведение мероприятий учреждениями культуры в рамках реализации городской целевой программы «Развитие культуры городского округа Биробиджана на 2009-2010 гг.» в сумме 14 103 тыс. руб., исполнение по которым составило 99,9 %.

Однако, согласно разделу 3. «Старшее поколение» п.17 проект «День открытых дверей» произведены расходы денежных средств на реализацию мероприятий по организации посещений горожан старшего поколения плановых культурно – досуговых мероприятий в учреждениях культуры путем организации просмотров спектаклей («Театр – старшее поколение») с общей суммой затрат 790 тыс. руб., которые осуществлялись при отсутствии утвержденного порядка льготирования отдельных категорий граждан, а соответственно неправомерно.

Следовательно, исполнение бюджета городского округа по данным мероприятиям противоречат требованиям п. 25. статьи 66 Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации", в соответствии с которым к исключительным полномочиям Думы городского округа относится «определение за счет собственных средств дополнительных льгот и преимуществ для граждан, проживающих на подведомственной ему территории».

По подразделу 0901 «Здравоохранение»  указываются неосвоенные бюджетные  ассигнования по учреждениям здравоохранения  в сумме 69 192 тыс.руб., не освоение которых обусловлено поздним заключением контрактов и переходящими обязательствами на 2008 год.

Однако, как показал  анализ контрольных мероприятий, проведенных  в 2009 году по объектам здравоохранения, данный комментарий не всегда соответствует  действительности, поскольку часто  данная ситуация связана с неоперативной  и неэффективной работой получателей бюджетных средств, выраженной в нерасторопности подачи заявок на проведение конкурсов, что свидетельствует о нерациональном подходе к использованию бюджетных средств.

Вместе с тем, необходимо отметить тенденцию сохранения недостатков  в работе главных распорядителей относительно качества подготовки технических заданий и договорной документации, а также выполнения обязательств по ранее заключенным договорам.

Методика распределения  субвенций за счет средств ОМС, связанного с финансовым обеспечением государственного задания в рамках национального проекта «Здоровье» с целью финансирования медицинских работников, включенных в Федеральный регистр (врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей) и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер участковых врачей-педиатров участковых, медицинских сестер врачей общей практики (семейных врачей), устанавливается Правительством Российской Федерации.

Отсутствие данных источников финансирования выросло в разрешение данных трудовых споров работниками первичного звена нашего городского округа в суде, где по решениям суда согласно требованиям ст. 242.1. БК РФ были компенсированы данные виды расходов в общей сумме 1 404 тыс. руб. работникам медицинских учреждений, которые в идеале не являются расходными обязательствами городского бюджета.

Но помимо этого, в  противоречие вышеуказанных норм бюджетного законодательства, а также ст.6. Устава городского округа и ст.16.1 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (без решений суда) допускалось планирование и финансирование расходных обязательств государства Органом, исполняющим бюджет (департаментом финансов) в Решении о бюджете городского округа , которые соответственно не связаны с решением вопросов, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, а именно при отсутствии законных оснований, по заявке медицинских учреждений другим работникам первичного звена медицинских учреждений были профинансированы данные виды мероприятий на сумму 11 698 тыс. руб. по обязательствам 2008-2009 годов.

В составе общих расходов, предусмотренных по подразделу физическая культура и спорт, определены расходы на проведение спортивных мероприятий и проведение учебно-тренировочных сборов (далее по тексту УТС) управлением по физической культуре и спорту и учреждениями, подведомственными управлению по физической культуре и спорту с общей суммой расходов в размере 22 610 тыс. руб., из которых:

• городские УТС составили в размере 1 189 тыс. руб.;
• городские соревнования составили в размере 1 529 тыс. руб.;
• выездные УТС составили в размере 4 237 тыс. руб.;
• международные УТС и соревнования составили в размере 3 049 тыс. руб.;
• российские УТС и соревнования составили в размере 9 669 тыс. руб.;
• окружные УТС и соревнования составили в размере 2 937 тыс. руб.

Анализ действующих  нормативных документов показал, что  УТС - это фактически дополнительные виды услуг для определенной категории лиц (детей, подростков, молодежи), и при осуществлении учебно-тренировочного процесса проведение УТС в обязательном порядке законодательно не закреплено.

Следовательно, установление дополнительных льгот и преимуществ для определенной категории лиц, должно быть утверждено Решением Думы городского округа , как это определено п. 25. статьи 66 Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации", в соответствии с которым к исключительным полномочиям Думы городского округа относится «определение за счет собственных средств дополнительных льгот и преимуществ для граждан, проживающих на подведомственной ему территории».

3 Совершенствование управления финансовыми ресурсами муниципального образования

В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели "управления результатами" на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства.

Однако незавершенность  процесса разграничения расходных  обязательств по уровням бюджетной  системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.).

Продолжающийся процесс  разграничения полномочий практически  превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный Институтом экономики городского округа и Институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл - финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся "традиции" в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов. Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления.

Следует сказать и  о возможности формирования местных  бюджетов. По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. На практике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что 36% вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметном финансировании, что позволяется действующим законодательством по переходному периоду и, следовательно, можно предположить, что к 2009 г. все муниципалитеты будут иметь самостоятельные местные бюджеты [12]. Но законодательство определяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета. Такая институциональная норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжают финансироваться на принципах сметного финансирования, при чем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с развитой экономической базой.