Государственный заказ как элемент системы управления финансовыми ресурсами Администрации Невского района Санкт-Петербурга

Планирование государственного заказа должно быть направлено на выполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает и статьи 34 Бюджетного кодекса РФ.4 Некачественное планирование закупок ведет к срыву сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, проведению декомпозиции (разделение одного вида закупок однородной продукции на части и разделение выделенных на этот вид закупок средств бюджета), не дающей экономии бюджетных средств, осуществлению спонтанных закупок, необходимости изменения условий исполнения контракта путем заключения дополнительных соглашений и т.п.

Формирование заказа Санкт-Петербурга – комплекс мероприятий государственного заказчика по определению потребностей в продукции с последующее регистрацией итогов в Реестре государственных нужд Санкт-Петербурга, составлению плана конкурсных процедур и внеконкурсных процедур на весь финансовый год, составление конкурсной (иной) документации, опубликование информации в соответствующих средствах массовой информации.

Процесс формирования регионального государственного заказа начинается еще задолго до формирования бюджета, а именно, с определения целей, для достижения которых требуются конкретные государственные закупки. Их можно назвать целями развития региона.

В соответствии с законом Санкт-Петербурга «О ежегодном послании губернатора Санкт-Петербурга», губернатор ежегодно с 15 января по 15 апреля вносит на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга послание в письменной форме.

Послание содержит иерархическую систему целей социально-экономического развития Санкт-Петербурга на перспективу в три-пять лет и назначает элементы системы целей, подлежащие реализации в предстоящем бюджетном году. Каждая из целей развития Санкт-Петербурга, входящих в систему целей, сопровождается изложением показателей или критериев, по которым предстоит оценивать достигнутые результаты, при этом достижение показателей вышестоящей цели является следствием достижения показателей нижестоящих целей.

Для обеспечения преемственности в социально-экономическом развитии Санкт-Петербурга послание учитывает систему целей и показателей посланий предшествующих лет.

Законодательное Собрание Санкт-Петербурга на основании послания губернатора принимает закон о целях развития Санкт-Петербурга на предстоящий период. В соответствии с утвержденной системой целей Законодательное Собрание Санкт-Петербурга уточняет программу законотворческой деятельности.

Утвержденная система целей является основанием для формирования проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. На их основе становится возможным сформулировать целевые статьи расходования бюджетных средств. Формирование расходов бюджета является ничем иным как реализацией поставленных целей развития региона.

Объем государственных закупок на 2006 год в Санкт-Петербурге составил более 111,6 млрд. руб., или 58,2% от объема городского бюджета. По сравнению с 2005 годом объем государственного заказа Санкт-Петербурга возрос на 36 млрд. руб. (на 33%). В связи с этим вопросы планирования закупок, как весомого элемента региональной экономики, приобретают в настоящее время чрезвычайную актуальность.

Правительство Санкт-Петербурга, придавая большое значение функции планирования закупок как необходимого условия обеспечения достоверного прогноза расходов регионального бюджета, мониторинга показателей эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти, обеспечения информационной прозрачности процесса расходования средств бюджета, с 2004 года нормативно закрепило обязанность государственных заказчиков в составлении планов формирования и размещения государственного заказа непосредственно после принятия закона о бюджете.

Ретроспективно: насущная потребность в планировании государственного заказа с 1999 года определила в Санкт-Петербурге необходимость составления перечня государственных нужд, поэтому закон Санкт-Петербурга от 21.04.1999 № 91-18 «О заказе Санкт-Петербурга» определил механизм формирования государственных нужд города.5 Тем не менее, до 2002 года, сводный перечень государственных нужд Санкт-Петербурга существовал в весьма приблизительном, если не сказать в примитивном виде. Но основа для зарождения процесса формирования государственного заказа была положена.

Полноценным процесс формирования государственного заказа стал возможен только с решением проблемы комплексной автоматизации процесса государственных закупок, охватывающей все стадии – формирование заказа, его размещение и исполнение. Внедрение в Санкт-Петербурге Автоматизированной информационной системы государственного заказа (АИСГЗ), в частности программного модуля формирования государственного заказа, позволило с начала 2002 года автоматизировать составление государственными заказчиками перечня нужд и в предельно короткие сроки представлять его в Законодательное собрание и Правительству города.

С развитием функциональности АИСГЗ в последующие годы функция планирования, а точнее – стадия формирования государственного заказа, приобрела все свойства, необходимые для сбора информации о планируемых закупках, видах и объемах продукции, сроках приобретения/поставки, способах размещения и прочих параметрах государственного заказа, позволяющих в любом информационном разрезе проводить анализ соответствия плана закупок требованиям нормативно-правовых актов и бюджетной росписи, определения объемов видов планирующейся к закупке продукции, в том числе однородной, а также прогнозировать значение других важных показателей, влияющих на социально-экономическое развитие города.

Принципиально, в технологии реализации функции планирования государственных закупок Санкт-Петербург существенно опережает как федеральный уровень, так и остальные субъекты Федерации. К примеру, в целях повышения открытости государственных закупок Минэкономразвития России своим письмом обязало федеральные органы исполнительной власти публиковать в средствах массовой информации, в том числе в бюллетене «Конкурсные торги» и в Интернет, поквартальные графики проведения конкурсов. В текущем году впервые получен сводный график проведения конкурсов федеральными органами исполнительной власти.

Опережение нашего региона объясняется не просто автоматизацией функции планирования, но и построением условной логики последовательного перехода к стадии размещения государственного заказа, в принципиальной связи краткосрочного бюджетного планирования и процесса формирования государственного заказа. Так, например, государственный заказчик имеет возможность одновременно с подачей бюджетной заявки на следующий год начать составление перечня своих нужд с последующей его корректурой по проекту бюджета и, впоследствии, - по принятому бюджету.

Разумеется, это лишь принципиальная возможность. Как правило, утверждение различных адресных программ, и, собственно, окончательная детализация бюджета происходят в конце года, поэтому основная тяжесть планирования приходится на этот период. Тем не менее, большая часть государственных заказчиков не испытывает сложности с планированием своих закупок непосредственно после принятия закона о бюджете. Кроме того, Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ) постоянно осуществляет методическое сопровождение процесса формирования государственного заказа Санкт-Петербурга.

Методически КЭРППиТ определил двухэтапность процесса планирования закупок, разделив составление плана формирования и размещения государственного заказа Санкт-Петербурга на разработку двух взаимосвязанных документов – перечня государственных нужд и плана процедур закупок. Причем составление этих документов автоматизировано средствами АИСГЗ, где они реализуются в виде электронных документов «Перечень нужд» и «План процедур» соответственно. При этом исходной информацией для разработки перечня нужд является принятый бюджет следующего года и обоснования бюджетных заявок. Для плана процедур закупок исходными данными служат перечень нужд, ведомственная роспись бюджета, адресные программы и прочие планово-бюджетные документы, определяющие различные аспекты управленческой и хозяйственной деятельности государственного заказчика на планируемый период.

Таким образом, планирование государственных закупок имеет детерминированный алгоритм и жесткие временные параметры, т.е. в значительной степени является регламентированным.

В соответствии со статьей 2 закона «О заказе Санкт-Петербурга»6, сводный перечень государственных нужд утверждается распоряжением руководителя отраслевого исполнительного органа государственной власти, ответственного за формирование сводного перечня государственных нужд Санкт-Петербурга (КЭРППиТ) и направляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в течение месяца после утверждения бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год.

КЭРППиТ установлен следующий порядок формирования сводного перечня государственных нужд Санкт-Петербурга:

• подведомственные государственные заказчики на основании ведомственной структуры бюджета на следующий год в части своего учреждения составляют в АИСГЗ перечень нужд в виде соответствующего электронного документа и направляют его главному распорядителю средств бюджета (ГРСБ);
• ГРСБ, осуществляя функции контроля планирования и внося необходимые корректуры в перечни нужд подведомственных заказчиков, направляют эти документы в КЭРППиТ;
• КЭРППиТ, проверив на корректность заполнения перечни нужд государственных заказчиков формирует единый реестр государственных нужд Санкт-Петербурга;
• по совокупности документов подведомственных государственных заказчиков ГРСБ составляют ведомственный реестр государственных нужд.

Перечень государственных нужд, по своей природе, является статичным документом, декларативно и приблизительно информирующим власть и общественность о намерении государственных заказчиков в последующем году приобрести продукцию определенного вида в пределах выделенных на эти цели средств бюджета. Как говорилось выше, перечень нужд представляется Правительству и в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, кроме этого, - публикуется на специализированном официальном сайте «Государственный заказ Санкт-Петербурга» www.gz-spb.ru. На этом «жизненный цикл» перечня нужд, как документа-основания для стадии размещения государственного заказа, заканчивается.

Увязка планов государственных закупок и бюджетного процесса происходит в настоящее время, главным образом, в рамках учета расходных обязательств и программно-целевого управления. Последнее связано с тем, что государственные закупки осуществляются в соответствии с положениями программно-плановых документов, предусматривающих бюджетное финансирование. К ним относятся, как документы общего характера, например, концепции, стратегии, планы и программы развития РФ и регионов, так и отраслевые (ведомственные) программы. Вполне естественно, что все государственные закупки должны способствовать достижению целей и задач развития государства или его конкретной территории. Часть закупок осуществляется в соответствии с конкретными мероприятиями, предусмотренными программно-плановыми документами и обеспеченными соответствующим бюджетным финансированием.

Например, в Санкт-Петербурге на основании требований Закона Санкт-Петербурга «О целевых программах Санкт-Петербурга» (от 22.10.1997 № 179-58) подготовка и утверждение целевых программ увязана с бюджетным процессом7. Проект целевой программы Санкт-Петербурга, требующей бюджетного финансирования, может быть внесен на рассмотрение депутатов не позднее дня представления Губернатором проекта бюджета на последующий год Законодательному Собранию Санкт-Петербурга. В соответствии со статьей 7 вышеуказанного Закона, целевые программы включаются отдельными строками в ведомственную классификацию расходов бюджета Санкт-Петербурга в объеме финансирования, предусмотренном на очередной финансовый год законом о соответствующей целевой программе.8 Если срок реализации целевой программы более одного года, на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ежегодно вносится проект закона о внесении изменений в закон о соответствующей целевой программе, в котором объем финансирования указанной целевой программы Санкт-Петербурга на очередной финансовый год определяется с учетом уровня инфляции. Для реализации некоторых мероприятий в рамках целевых программ необходимо осуществлять государственные закупки. Аналогичная схема увязки программно-целевого управления и государственных закупок реализуется в рамках исполнения Адресной программы капитальных вложений.

По мере детализации бюджетной росписи по подведомственным учреждениям, с утверждением адресных программ и началом подготовки технических заданий закупок, государственные заказчики переходят ко второй стадии планирования – составлению плана процедур закупок.

По аналогии с перечнем нужд, план процедур закупок составляется в указанном выше порядке, с соответствующим формированием Реестра планов размещения государственного заказа Санкт-Петербурга и публикацией на сайте. Но в отличие от перечня нужд, этот документ не является статичным. В плане процедур закупка приобретает параметры, ее определяющие, а именно - определенный объем продукции, по которому государственным заказчиком может быть принято бюджетное обязательство с привязкой к его счету расходов. Закупка предполагает единые (или сходные) для всей продукции квалификационные требования к поставщикам, близкие технические требования, сроки поставки и гарантийные обязательства. Закупка имеет следующие основные параметры: наименование продукции, объем (количество), единица измерения, код классификатора (справочника), лимит закупки.

Отдельно следует остановиться на справочнике продукции, используемом в АИСГЗ. Естественно, никакие информационные разрезы в части видов приобретаемой продукции не были бы возможны без такого справочника. Ранее в АИСГЗ в качестве этого справочника использовался общероссийский классификатор видов деятельности и продукции - ОКДП. В связи с неоднозначностью кодов этого классификатора, по заказу КЭРППиТ в 2002 году был разработан на понятийно-лингвистической основе документирования государственных закупок Санкт-Петербурга предыдущих лет региональный справочник видов деятельности и продукции РСВДП, применяющийся по настоящее время. Этот справочник логически связан с ОКДП и опубликован на сайте www.gz-spb.ru. На основе РСВДП в АИСГЗ могут выводиться любые отчеты по планируемой к закупке и уже закупленной продукции.