Государственный заказ как элемент системы управления финансовыми ресурсами Администрации Невского района Санкт-Петербурга

Источником формирования средств для осуществления государственных закупок является бюджетная система. Поэтому политика в сфере государственных закупок тесно связана с налоговым регулированием. Налоги так же как государственные расходы и инвестиции обладают эффектом мультипликатора. Но в отличие от государственных расходов налоги оказывают менее сильное влияние на совокупный спрос. Необходимо четко определить, что государственные расходы являются частью совокупного спроса, а налоги лишь одни из факторов, влияющих на потребление. Поэтому налоговый мультипликатор меньше мультипликатора государственных расходов на величину предельной склонности к потреблению. Каждая единица средств, израсходованная государством на закупку товаров и услуг, оказывает непосредственное влияние на ВНП. Часть налогов используется для потребления, другая часть сберегается.

Существующие в этой сфере взаимозависимости можно представить в виде следующей формулы:

Мн = ПСП x Мгр = ПСП x 1/ 1- ПСП = ПСП / 1 – ПСП,

где:

Мн – мультипликатор налогов;

Мгр – мультипликатор государственных расходов;

ПСП – предельная склонность к потреблению.

Таким образом, система государственного заказа влияет на очень многие стороны жизнедеятельности государства. Особенно сильно это влияние в сферах, которые остаются под контролем или где традиционно велика роль органов государственной власти.

Государственные закупки оказывают большое влияние на реализацию такой важной функции государства, как регулирование экономики. Действительно, результаты воздействия на отрасли экономики и субъекты хозяйственной деятельности, во многом зависят от эффективности функционирования системы государственного заказа. Оставаясь активным участником экономической деятельности государство, осуществляя значительные объемы закупок для удовлетворения своих нужд, способствует росту экономики, обеспечению занятости и высоких доходов населения, научно-техническому прогрессу, улучшению качества оказываемых социальных услуг.

По своему воздействию на экономику государственные закупки носят универсальный характер. Они не только обеспечивают удовлетворение нужд государства, но и являются важным инструментом в плане поддержки депрессивных отраслей, а также служат интересам повышения конкурентных преимуществ экономики. Так, государственные закупки являлись важным элементом антикризисной политики администрации президента США Ф.Д. Рузвельта, направленной на вывод американской экономики из глубокого кризиса в период великой депрессии (1929-1933). Теоретической основой этой программы, получившей название «Новый курс» стали труды выдающегося английского экономиста Д.М.Кейнса. С целью возрождения национальной экономики в 1933 году в США формируется фонд общественных работ, финансируемых государством. На него выделяется 3,3 млрд. долларов. В 1934 году общественными работами были охвачены 5 млн. человек. Помимо восстановления экономики, общественные работы, выполняемые под контролем армии, способствовали снижению безработицы и преступности. Только за счет реализации двух проектов («Корпус гражданского сохранения» и «Управление долины Теннеси»), в рамках политики «Нового курса», за счет государственного финансирования было построено 41 тыс. мостов, 44475 зданий, 398,2 тыс. дамб, новые шоссе, выполнены сельскохозяйственные и иные работы.

Практика стимулирования национальной экономики применяется в США и в последние годы. Например, Правительство США постоянно увеличивает финансирование военно-промышленного комплекса не только в целях поддержания статуса мировой сверхдержавы, но и для стимулирования развития высокотехнологичных секторов национальной экономики. Многие военные разработки и технологии впоследствии с успехом применяются в гражданских секторах экономики (авиа и приборостроение, химическая промышленность, связь и телекоммуникации и т.п.).

Государственные закупки оказывают существенное влияние на развитие экономики Российской Федерации. Экономия средств бюджетной системы за счет конкурсного размещения заказа последние годы составляет 5-6%, что меньше, чем в 2003 году – 8,6%. По мнению специалистов, экономия должна составлять 10-12%. В целом, сэкономленные средства составляют важный резерв для увеличения объемов закупок продукции и выполнения работ (оказании услуг) для государственных нужд.

Значение системы государственного заказа повышается с ростом доходной части бюджетов. Усилия государства в направлении дальнейшего укрепления национальной экономики и улучшения уровня жизни людей объективно повышают уровень требований к ответственности за максимально эффективное использование средств бюджетной системы. Первоочередная роль в этом плане отводится работе органов власти разных уровней по формированию, размещению и исполнению государственного заказа. От эффективности системы государственных закупок в немалой степени будет зависеть успех реализации приоритетных национальных проектов: «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Здоровье», «Образование» и «Развитие агропромышленного комплекса».

1.2 Основные функции  системы государственного заказа  и ее элементы

Участниками процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа в настоящее время является довольно широкий круг организаций, органов государственной власти, иных учреждений и структур.

Помимо многочисленных субъектов бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями, в структуру системы государственного заказа входят:

1. Государственные заказчики - государственные органы, государственные внебюджетные фонды, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета и уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Государственные заказчики формируют, размещают и исполняют государственный заказ. Важнейшим критерием отнесения того или иного юридического лица к государственному заказчику является право этого лица заключать государственные контракты от имени государства или субъекта Российской Федерации с поставщиками и исполнителями государственного заказа. Такое право накладывает на государственного заказчика целый ряд обязанностей, в том числе по эффективному и целевому использованию бюджетных средств, соблюдению законодательства при выборе поставщиков и подрядчиков выполнения государственного заказа и т.д.

Наделение органа исполнительной власти или юридического лица правом заключать государственные контракты от имени РФ или субъекта РФ должно сопровождаться финансовым обеспечением этого лица, предусмотренного соответствующим бюджетом или внебюджетными фондами.

Выступать в роли государственных заказчиков имеют право главные распорядители бюджетных средств. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом, а перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов РФ утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ. В Санкт-Петербурге в соответствии с перечнем, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2005 № 1348 действует 62 главных распорядителя средств бюджета Санкт-Петербурга.1

Главный распорядитель бюджетных средств как орган власти отвечает за:

• достоверность и своевременность представления установленной отчетности, связанной с исполнением бюджетных средств;
• своевременное составление бюджетной росписи лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям;
• утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
• эффективное использование бюджетных средств и т.п.

Получатели бюджетных средств также имеют возможность выступать в роли заказчиков Санкт-Петербурга при наделении их соответствующими полномочиями. Получатели средств бюджетных средств – бюджетные учреждения или иные организации, получающие бюджетные средства в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Кроме того, государственный заказчик может передавать часть своих функций другим лицам, в том числе и коммерческим организациям. К началу 2007 года в Санкт-Петербурге насчитывалось около 3000 получателей средств городского бюджета.

2. Уполномоченные органы – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции по размещению заказов для государственных заказчиков. При этом государственные или контракты подписываются государственными заказчиками.

Уполномоченные органы создаются в регионах, где сформирована централизованная система государственных закупок. Однако в большей части регионов подобные функции распределяются между большим числом организаций. В то же время определяется орган власти, осуществляющий координацию и нормативно-методическое обеспечение процесса государственных закупок. Например, на федеральном уровне власти в качестве такого координирующего органа выступает Министерство экономического развития и торговли РФ.

3. Специализированная организация - юридическое лицо, которое вправе привлечь заказчик или уполномоченный орган для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов, таких как: разработка конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

При этом создание комиссии по размещению заказа, определение начальной (максимальной) цены государственного контракта, предмета и существенных условий государственного контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение осуществляются заказчиком, уполномоченным органом, а подписание государственного контракта осуществляется заказчиком.

4. Комиссии по размещению  заказов (конкурсная, аукционная или  котировочная комиссия), создаваемые  при размещении заказа путем  проведения конкурса, аукциона, а  также запроса котировок цен  на товары, работы, услуги.

Конкурсной комиссией осуществляются вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами РФ заявкам на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Аукционной комиссией осуществляются рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

Котировочной комиссией осуществляются предварительный отбор участников размещения заказа, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, а также рассмотрение, оценка и сопоставление котировочных заявок, и определение победителя в проведении запроса котировок, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию, осуществляющую все вышеперечисленные функции. Число членов комиссии должно быть не менее чем пять человек. Членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запросе котировок, либо состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа).

5. Участники размещения  заказов - лица, претендующие на заключение  государственного контракта. Участником  размещения заказа может быть  любое юридическое лицо независимо  от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения  и места происхождения капитала  или любое физическое лицо, в  том числе индивидуальный предприниматель.

6. Контролирующие и координирующие  органы в сфере формирования, размещения и исполнения государственного  заказа.

Законодательством РФ предусмотрено 3 модели организации процесса закупок для государственных нужд.

Первая модель отличается крайней децентрализацией: вся полнота полномочий по формированию заказа и осуществлению закупок концентрируется у государственных заказчиков.

Вторая модель характеризуется существенной централизацией процесса закупок. Уполномоченный орган выполняет все функции по размещению государственного заказа.

Третья модель является по своей сути смешанной и включает отдельные элементы первых двух. Она характеризуется тем, что часть государственных закупок осуществляет централизованный орган власти, но при этом определенные полномочия предоставляются государственным заказчикам. Для условий Санкт-Петербурга в качестве наиболее оптимальной была выбрана третья модель. Она в наибольшей степени соответствовала организации устройства властных структур сложившейся системе закупок и демократическим традициям принятия решений.

Наличие подобных моделей отражает весь спектр вариантов организации закупок, существующих в российских регионах. Естественно, что выбирая определенную модель устройства системы государственных заказов, регионы ориентировались на собственный опыт и традиции, сформированные в области организации устройства структур власти и управления. В одних субъектах Российской Федерации, например, в Москве, функционирует довольно централизованная система, в других больше полномочий имеют заказчики, в третьих существуют уполномоченные координирующие структуры, но при этом большие полномочия имеют и заказчики.