Анализ и совершенствование системы аттестации государственных гражданских служащих

Таким образом, новейшее законодательство о государственной службе полностью исключает возможность проведения аттестации в отсутствие служащего, кроме того, устанавливает обязанность для государственного органа применения к служащему, намеренно не явившемуся на аттестацию, мер дисциплинарного воздействия.

Существенным повышением гарантий выносимой аттестационной комиссией оценки является предоставляемая новым законодательством возможность перенесения аттестации на следующее заседание аттестационной комиссии, в случае если аттестуемый гражданский государственный служащий представил дополнительные сведения о своей служебной деятельности. Об этом, в частности, говорит ст.16 Положения о проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации. Прежнее законодательство об аттестации государственных и муниципальных служащих не предусматривало такой возможности. Стоит заметить, что повышение объективности и качества оценки будет иметь место только в случае, если аттестационная комиссия действительно детально изучит вновь представленные дополнительные документы. Однако, как показывает практика, постоянная нехватка времени, а особенно если учесть, что в заседаниях аттестационной комиссии участвуют сторонние лица - независимые эксперты, благая идея более качественной оценки служащего может обернуться лишь банальным затягиванием проведения аттестации. Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8. - С. 27.

При проведении аттестации должны учитываться:

ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, например, в случае признания гражданского служащего недееспособным, отказа от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну и т.п.;

отсутствие нарушений запретов, связанных с гражданской службой, например: гражданскому служащему запрещается замещать должность гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность, разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей и др.;

выполнение требований к служебному поведению и обязательств, например, исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне, осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа и т.п.

Отметим, что основным документом, содержащим информацию о ходе и результатах аттестации, является протокол заседания аттестационной комиссии. Протокол ведет в установленном порядке секретарь этой комиссии. В протоколе указывается:

дата заседания комиссии;

присутствующие члены аттестационной комиссии;

фамилия, имя, отчество, занимаемая должность и место работы (подразделения) аттестуемого гражданского служащего.

В протокол заседания комиссии также вносится краткое содержание сообщения аттестуемого о гражданской службе по замещаемой должности, заданные ему вопросы и ответы на них.

В обязательном порядке в протоколе отражается оценка деятельности аттестуемого гражданского служащего и результаты голосования: количество голосов "за" и "против" конкретной оценки работы аттестуемого, а также рекомендации аттестационной комиссии в его адрес. Надлежаще оформленный протокол подписывают председатель, заместитель председателя, секретарь и члены аттестационной комиссии, присутствующие на заседании. После их подписи в протокол не допускается вносить дополнения и изменения. Не допускаются также подчистки и помарки. См.: Заварихина С.А. Аттестация государственных служащих // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. - 2009. - N 17. - С. 55.

Обсуждение профессиональных и личностных качеств гражданского служащего в ходе аттестации применительно к его профессиональной служебной деятельности должно быть объективным и доброжелательным.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего оценивается на основе определения его соответствия квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности. См.: Ростовцева Ю.В. К вопросу оценки при проведении аттестации государственных гражданских служащих // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14-15 декабря 2007 года): сб.ст.: в 8 кн. - Кн. 3: Проблемы административного и финансового права.- М.: РПА МЮ РФ, 2008.

При этом должны учитываться результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента, профессиональные знания и опыт работы гражданского служащего, соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, а при аттестации гражданского служащего, наделенного организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим гражданским служащим, - также организаторские способности.

2.3 Заключительный этап аттестации

Перейдем к третьему этапу аттестации - подведению ее итогов. Решение об оценке профессиональных и личностных качеств государственного служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов государственный служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности.

Результаты аттестации государственного служащего заносятся в аттестационный лист. Аттестационный лист подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствовавшими на заседании. Гражданский служащий знакомится с аттестационным листом под расписку. Аттестационный лист гражданского служащего, прошедшего аттестацию, и отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле гражданского служащего.

Аттестация в соответствии с новым законодательством приобрела более узкое значение, что не могло не сказаться на ее правовых последствиях. При аттестации государственных служащих следует различать два вида правовых последствий: первое - это решение аттестационной комиссии, второе - окончательное карьерное решение уполномоченного должностного лица в отношении государственного служащего. Ростовцева Ю.В. Правовые последствия аттестации государственных гражданских служащих: механизм реализации решений аттестационной комиссии // Юстиция. - 2008.- № 1. - С. 22. Так, если первая группа последствий не претерпела существенных изменений в результате вступления в силу нового законодательства, то вторая была существенно переработана.

По результатам аттестации гражданского служащего Волгоградской области аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

1) соответствует  замещаемой должности гражданской  службы;

2) соответствует  замещаемой должности гражданской  службы и рекомендуется к включению  в установленном порядке в  кадровый резерв для замещения  вакантной должности гражданской  службы в порядке должностного  роста;

3) соответствует  замещаемой должности гражданской  службы при условии успешного  прохождения профессиональной переподготовки  или повышения квалификации;

4) не соответствует  замещаемой должности гражданской  службы.

Для сравнения: ст.12 утратившего силу Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего указывала в качестве возможных вариантов решений аттестационной комиссии:

1) соответствует  замещаемой государственной должности;

2) соответствует  замещаемой государственной должности  при условии выполнения рекомендаций  аттестационной комиссии по его  служебной деятельности;

3) не соответствует  замещаемой государственной должности. См.: Сурманидзе И.Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения // Юридический мир. - 2006. - N 8. - С. 28. Легко заметить, что базовые три варианта решения (оценки) аттестационной комиссии остались практически без изменений: это соответствие замещаемой должности; несоответствие замещаемой должности; соответствие замещаемой должности при условии прохождения переподготовки или повышения квалификации или выполнения иных рекомендаций аттестационной комиссии. Кардинальные изменения затронули именно вторую группу правовых последствий, а именно: окончательное решение, принимаемое в отношении служащего конкретным должностным лицом.

Материалы аттестации гражданских служащих представляются представителю нанимателя не позднее чем через семь дней после ее проведения. В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт соответствующего государственного органа о том, что гражданский служащий Волгоградской области:

1) подлежит включению  в установленном порядке в  кадровый резерв для замещения  вакантной должности гражданской  службы в порядке должностного  роста;

2) направляется  на профессиональную переподготовку  или повышение квалификации;

3) понижается в  должности гражданской службы.

Таким образом, аттестация работников является в одних случаях правопрекращающим юридическим фактом; в других - правоподтверждающим юридическим фактом; в третьем - может быть правоизменяющим юридическим фактом в связи с рекомендацией аттестационной комиссии. См.: Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия Тульского государственного университета. - 2008 - № 1. - С. 260.

Здесь по сравнению с ранее действовавшим законодательством налицо четкое смещение целей и задач и последствий аттестации:

· во-первых, аттестация более не является одним из основных стимулирующих карьерных факторов, так как более не решает вопроса дальнейшего карьерного продвижения служащего и присвоения ему классного чина;

· во-вторых, налицо снижение положительных последствий аттестации - единственным положительным эффектом для служащего является лишь подтверждение замещения конкретной гражданской государственной должности;

· наконец, в-третьих, налицо смещение акцентов - аттестация для служащего (в соответствии с утратившим силу законодательством), аттестация для государственного органа (в соответствии с новым законодательством), аттестация в соответствии с новым законодательством необходима в первую очередь самому государственному органу, заинтересованному в избавлении от "лишних" служащих, нежели самому служащему, получающему от аттестации единственный стимулирующий момент - подтверждение замещения государственной гражданской должности.

В связи с первым видом решения государственного органа Волгоградской области, проводившего аттестацию (подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста) необходимо заметить следующее.

аттестация кадровая политика регион

Очевидно, что такой гражданский служащий включается в кадровый резерв по результатам аттестации вне конкурса. По мнению Преснякова М.В. См.: Пресняков М.В. Право равного доступа к государственной службе и кадровый резерв // СПС «КонсультантПлюс»., этот случай внеконкурсного формирования кадрового резерва выпадает из общего ряда, поскольку гражданский служащий включается в кадровый резерв без конкурса для замещения вышестоящей должности государственной гражданской службы.

Мысль законодателя в данном случае вполне понятна: задача аттестационной комиссии в том и заключается, чтобы выяснить, способен ли гражданский служащий замещать ту или иную должность государственной службы. Однако не следует забывать, что конкурс - это не только особая процедура подбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решением государственной конкурсной комиссии. Кроме того, конкурс представляет собой организационно-правовую форму реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе, состоящую в особом порядке отбора кандидатур на вакантные должности государственной службы. Нужно сказать, что ранее действовавшим ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст.22) было прямо предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. В действующем Законе такое указание отсутствует. Статья 22 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" лишь устанавливает, что конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Между тем, согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утв. Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 112). Ст. 1 // Российская газета. - N 20. - 03.02.2005.