Внутренняя политика правительств Великобритании в 1997 - 2010 гг

Процесс модернизации системы регионального  и местного управления оказался достаточно противоречивым и характеризуется определёнными особенностями. Несмотря на то, что центральное правительство неоднократно подчёркивало свою приверженность идее всесторонней децентрализации власти, парламент Шотландии и Ассамблея Уэльса нередко оказываются под финансовым и правовым прессингом Лондона. Процесс деволюции отмечен минимальной степенью реорганизации существующего административного устройства государства; за редким исключением, проработка правительственными чиновниками вопросов, связанных с осуществлением децентрализации на местах, оборачивается на деле малосодержательными дискуссиями и не приносит ощутимых результатов; до сих пор не разработан чёткий алгоритм, руководствуясь которым департаменты могли бы разграничивать свои функции (какие из них относятся к Великобритании в целом, какие - к отдельным регионам). При этом формальные каналы связи центра и новых политических институтов зачастую бездействуют, как правило, чиновники и парламентарии предпочитают неформальные формы взаимодействия. Изменения в системе управления Великобритании можно охарактеризовать следующим образом: те механизмы, которые имели место быть до 1997 г., продолжают действовать, но с добавлением многочисленных модификаций, оговорок и изъятий. Они усложнили существующую систему, но не видоизменили её фундаментальных положений. Процесс децентрализации ещё не получил своего логического завершения²⁴. По мнению Э. В. Шавалеевой, ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти всех уровней является чёткое правовое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий органов управления различных уровней. Это не только обеспечит их устойчивое функционирование, но и станет стабилизирующим фактором системы государственной власти Соединённого Королевства²⁵.

Анализ источников предметов ведения  и  компетенции органов центральной  власти и властных органов Шотландии, Уэльса и Англии позволил Э. Н. Шавалеевой сделать вывод, что Шотландия и Уэльс занимают привилегированное положение по отношению к английским регионам. Это, считает Э. Н. Шавалеева, обусловлено следующими факторами: легитимацией в Шотландии и Уэльсе идеи национальных органов власти и более развитым, по сравнению с англичанами, чувством национальной идентичности населения данных регионов. Учёт особенностей шотландской и валлийской политической и культурной традиций, в сочетании с введением новой избирательной системы, активным использованием механизмов политического согласия и компромисса, благоприятным экономическим положением, устойчивыми позициями лейбористов в данных регионах, привёл к тому, что новые политические институты оказались достаточно эффективными, о чём свидетельствует поддержка их всеми ведущими партиями и подавляющим большинством населения²⁶.

Исследовав систему и компетенции органов регионального и местного управления Великобритании в период 1997 - 2006 гг. Э. В. Шавалеева пришла к выводу, что их правовое регулирование нуждается в определённых  корректировках, связанных с ликвидацией ряда недостатков в ходе становления и развития реформированной системы управления. Развитие института региональных ассамблей и агентств развития с момента принятия Акта о региональных агентствах развития 1998 г. свидетельствует о повышении их статуса, наделении всё большими полномочиями. Однако ряд выполняемых ими функций вступает в противоречие с законодательно закреплённой за органами местного самоуправления обязанностью стратегического планирования и развития административно-территориальных единиц²⁷.

Целью деволюции было предотвращение роста националистических настроений в регионах. Но она не была достигнута вследствие потрясений последних лет, как глобальных (связанных с последствиями финансового кризиса), так и внутренних (скандал вокруг компенсаций личных расходов членов парламента).

Вестминстерская система остаётся жизнестойкой. Она продолжает опираться на две ведущие политические партии – Консервативную и Лейбористскую. Её третий элемент – Либерально-демократическая партия – остаётся фактором обеспечения конструктивной парламентской борьбы. Тем не менее, времена меняются, и результаты местных выборов, выборов в парламент Шотландии, национальные ассамблеи Уэльса и Северной Ирландии, а также в Европейский парламент указывают на тенденцию увеличения политического веса сил националистической направленности, на определённый прилив предпочтений избирателей в пользу последних. В 2007 г. на выборах в парламент Шотландии одержала победу Шотландская национальная партия (ШНП). Один из пунктов её программы – проведение референдума о независимости Шотландии. 30 ноября 2009 г. сделан первый шаг к референдуму: опубликована «Белая книга», согласно которой плебисцит должен состояться 30 ноября 2010 г.²⁸

В рамках Соединённого Королевства Шотландия имеет широкую автономию, решая вопросы в таких сферах, как юстиция, здравоохранение, образование. Однако сегодня, как заявляет лидер националистов, после десятилетия широкой автономии назрел вопрос о «дальнейших конституционных преобразованиях». Независимость позволит правительству Шотландии не просто самостоятельно бороться с последствиями финансового кризиса, за сохранение рабочих мест, напрямую общаться с Европой от собственного лица, но и предоставит возможность «убрать ядерные боеголовки “Трайдент” со своей земли»²⁹.

«Белая книга» допускает возможность  независимости и описывает процедуру  референдума, однако документ также  ставит вопрос о возможности расширения полномочий шотландского правительства в составе Великобритании. Данные опросов общественного мнения указывают: сегодня за полную независимость Шотландии готов голосовать каждый пятый шотландец, в то же время 46 % поддерживают расширение автономии³⁰.

2. Ирландский вопрос

Ольстерский кризисом именуется сложное  этноконфессиональное противостояние, имеющее многовековую историю. Происходит оно между близкими во многих отношениях общинами: католической и протестанской. Этот конфликт имеет давние исторические корни и охватывает все сферы жизни североирландского общества. Разрешение его является насущной проблемой не одного поколения британских политиков. Однако определённого прогресса удалось достичь только на рубеже ХХ–ХXI вв.

К моменту всеобщих парламентских  выборов 1997 г., конфликт в Ольстере охватил уже все стороны общественной жизни. Всё – от экономики до повседневной жизни – подчинялось чёткой общинной обусловленности. Большой проблемой оставался североирландский терроризм. Разрешение кризиса стало острейшим вопросом государственного значения. Одним из лозунгов «неолейбористов» во время избирательной  компании стало именно возобновление миротворческого процесса в Ольстере.

Приход лейбористов к власти придал новый импульс поискам  путей урегулирования конфликта  в Северной Ирландии. В июне 1997 г. Ирландская республиканская армия возобновила перемирие. Начало переговоров в замке Стормонт близ Белфаста сопровождалось рецидивами векового конфликта. Ирландская республиканская армия «отозвала» своё решение о прекращении огня, заявив, что она  в принципе не отказалась от насилия в борьбе за единую Ирландию. В ответ все протестантские партии приняли решение бойкотировать начавшиеся переговоры³¹. За этим последовали новые встречи и беседы британских официальных лиц с лидерами протестантов, которые, в конце концов, дали согласие сесть за стол переговоров. Заключительный этап переговоров, прошедший с личным участием руководителей Великобритании и Ирландии, проходил в марте - апреле 1998 г. при посредничестве международной комиссии во главе с бывшим американским сенатором Джорджем Митчеллом³².

10 апреля 1998 г. было заключено  Белфастское соглашение (Соглашение  Страстной пятницы). Предусматривалось создание трёх связанных между собой органов управления – в самой Северной Ирландии, между Севером и остальной частью Ирландии, между Ирландией и Соединённым Королевством. В североирландской законодательной ассамблее должна была действовать система «противовесов», которая позволила бы протестантам и католикам делить полномочия и ответственность. Соглашение предусматривало изменение статуса Ольстера только с согласия большинства его жителей, а правительство Ирландской республики обязывалось изъять из текста Конституции претензии на территорию Северной Ирландии. Были назначены выборы в региональный парламент и предусмотрен коалиционный характер управления провинцией, создан министерский совет «Север - Юг» для развития сотрудничества между двумя частями острова, а также межправительственный англо-ирландский совет³³. В результате заключения этого соглашения «отношения Соединённого Королевства с Северной Ирландией приобрели, с точки зрения международного права, ярко выраженный федеративный характер»³⁴.

В соответствии с Соглашением, на свободу  из британских тюрем была выпущена большая группа заключённых, обвинённых в террористической деятельности, наметилось положительное решение вопроса о декомиссии - разоружении военизированных формирований, в первую очередь ИРА. Предполагалось, что к июню 2000 г. она сдаст всё своё оружие. В 1999 г. Соглашение Страстной пятницы стало частью британо-ирландского международного договора³⁵.

Предусмотренный Соглашением референдум состоялся 22 мая 1998 г. Он был проведён на территории Северной Ирландии и на территории Республики Ирландия.  Итоги его были таковы: подавляющее большинство населения «изумрудного острова» (81 % североирландцев и 71 % ирландцев) высказалось в поддержку  Стормонтских соглашений. В соответствие с этими Соглашениями Северная Ирландия становилась  автономией.

25 июня 1998 г. состоялись первые  выборы в восстановленную Североирландскую Национальную Ассамблею – законодательный орган провинции. В результате из 108 депутатских мест  протестантам досталось 48 (от Юнионистской партии Ольстера – 28, и Демократической юнионистской партии – 20), католикам – 42 (от Социал-демократической лейбористской партии - 24 депутата, от партии Шинн Фейн – 18), ещё 18 мест поделили между собой представители межобщинных партий и объединений (партия Альянса, женская коалиция Северной Ирландии, «прогрессивные юнионисты»)³⁶. Ассамблея должна была избрать исполнительный орган в составе 14 человек, которые фактически образовали дуумвират исполнительной власти Ольстера. Под её юрисдикцию перешли вопросы образования, транспорта, здравоохранения, туризма и др., а Вестминстер сохранил контроль над экономикой, внешней политикой, обороной, а также над вопросом полицейского патрулирования³⁷.  Первым министром провинции был избран Дэвид Тримбл, лидер ведущей юнионистской партии Ольстера³⁸. Однако из-за споров по вопросу о декомиссии выборы остальных членов правительства были отложены до конца 1999 г.³⁹

Выборы 1998 г. открыли качественно  новый этап в политической истории  Северной Ирландии. В 1922 – 1972 гг. в регионе  доминировали ольстерские юнионисты, затем на четверть века деятельность региональных органов власти была приостановлена,  а в 1998 г. возникли контуры многопартийной системы, не имевшей аналога на территории Великобритании.

В декабре 1999 г. произошла формальная передача Лондоном автономной власти законодательному и исполнительному  органам Ольстера. Прямое управление Северной Ирландией закончилось. Одновременно парламент Ирландской республики заявил об отказе от территориальных притязаний на Северную Ирландию⁴⁰.

Итак, восстановление автономии Северной Ирландии стало свершившимся фактом. Дальнейший процесс политического развития автономии зависел от решения проблемы снижения военного присутствия британских войск, разоружения военизированных формирований и реформирования полицейских сил. Ирландская республиканская армия не спешила начать процесс разоружения, и в начале 2000 г. министр по делам Северной Ирландии Питер Манделсон, заручившись согласием британского парламента, приостановил работу Стормонта и восстановил в регионе режим прямого правления⁴¹. Выход из сложившейся ситуации удалось найти благодаря международному посредничеству в лице комиссии по разоружению в составе канадского генерала Джона де Шастелена в качестве её руководителя и двух независимых военных инспекторов – бывшего генерального секретаря АНК Сирила Рамафозы и бывшего президента Финляндии Марти Антисаари. ИРА пообещала допустить инспекторов к своим военным складам. В ответ британское правительство пошло на сокращение численности своих войск в Ольстере до 13,5 тыс. человек⁴².

Всё это время обстановка в регионе  осложнялась противостоянием не только между католиками и протестантами, но между различными фракциями в рядах обеих сторон. Так, не раз вспыхивали междоусобицы между лоялистскими военизированными формированиями, а также между «временной» ИРА, участвующей в процессе мирного урегулирования, и «настоящей» ИРА, члены которой против любых переговоров с лоялистами, за насильственный путь решения конфликта⁴³.

В мае 2000 г. самоуправление Ольстера возобновилось. Но в июле 2001 г. в Северной Ирландии вспыхнул новый политический кризис. Он был следствием отставки с поста первого министра провинции Дэвида Тримбла в знак протеста против затягивания ИРА начала декомиссии⁴⁴. Соглашение Страстной пятницы вновь оказалось под угрозой срыва. Дважды (в августе и сентябре 2001 г.) государственный секретарь по делам Северной Ирландии Джон Рид приостанавливал работу Стормонта⁴⁵. В октябре 2001 г. ИРА начала сдачу оружия, Дэвид Тримбл вновь приступил к исполнению обязанностей первого министра Ольстера, после чего в целом возобновилась деятельность законодательной и исполнительной власти провинции⁴⁶.

В октябре 2002 г. в четвёртый раз  работа органов самоуправления Северной Ирландии оказалась приостановленной. В политической жизни региона  начался период неопределённости, продлившийся до 2005 г.⁴⁷

Несмотря на все усилия Лондона и Дублина, к маю 2003 г. прогресс на переговорах между североирландскими партиями достигнут не был, и Тони Блэр перенёс выборы второго состава ассамблеи на осень 2003 г. В ноябре 2003 г. состоялись новые выборы в ассамблею Северной Ирландии, которые показали, что партии, поддерживавшие в 1998 г. Белфастское соглашение, теряют свою популярность, зато радикальные партии (Демократическая юнионистская партия и Шинн Фейн) неуклонно укрепляют свои позиции.