Формирование и перспективы развития российского федерализма

Ко времени принятия Конституций  СССР 1936 года государство стало уже, по существу, унитарным. Что касается краев и областей, в которых  проживало подавляющее большинство  населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться  как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Таким образом, советский  федерализм оказался разновидностью унитаризма, поскольку страной руководила КПСС - партия, основанная на жестком подчинении нижестоящих уровней вышестоящим. Ключевыми для всего государственного строительства были принципы руководящей  роли КПСС и демократического централизма, плохо совместимые с федерализмом в его современном понимании.

Демократическая волна, вызванная  перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового  развития страны в целом и России в частности²¹. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области  России провозгласили себя суверенными  государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан  и др.) сепаратистские силы стали  требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР  было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный  статус «республика в составе  Российской Федерации».

Дальнейшее развитие федерализма  происходило уже в современной  России.

1.2 Развитие федерализма  в постсоветский период.

В литературе встречается  деление построения современного федерализма на 3 этапа.²² Тем не менее, однозначно указать точные исторические рамки довольно сложно. Соглашаясь с тем, что существует три основных периода, необходимо определить их продолжительность:

- первый этап - «парад  суверенитетов» - период с 1990 года  по 1993 год. Федерация характеризуется  крайней нестабильностью, ослаблением  правовых механизмов регуляции  общественных отношений. Многие  субъекты федерации принимают  декларации о суверенитете, присваивают  дополнительные полномочия, не предоставленные  им федеральной Конституцией  и относящиеся к прерогативе  федерального центра, конституции,  уставы и законодательство большинства  субъектов федерации этого периода  грубо противоречат федеральному  законодательству. В некоторых субъектах  федерации проходят референдумы  об их государственном суверенитете. В итоге в качестве компромисса  центра и регионов в 1992 г. подписывается Федеративный договор, которым устанавливался относительный баланс интересов в сфере территориальной организации власти. Этот этап является переходным от советской государственности к демократическому федеративному правовому государству с республиканской формой правления, от советской системы к правовым нормам и институтам Российской Федерации.

- второй этап - период  с 1993 года по 1999 год. Всенародным  голосованием 12 декабря 1993 года принимается  Конституция Российской Федерации.  Постепенно происходит выстраивание  на ее базе новой системы  законодательства. В качестве механизма  согласования интересов центра  и регионов выступают двух- и  трехсторонние договоры между  Российской Федерацией и ее  субъектами о разграничении полномочий  и предметов ведения. С проведением  в 1993-1994 гг. радикальной реформы  межбюджетных отношений впервые  были установлены единые (кроме  Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных  налогов в бюджеты субъектов²³. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла. Тем не менее, нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохраняется. Усиливалось противостояние между сторонниками конституционного пути дальнейшего развития и приверженцами договорной практики, продолжалась так называемая «суверенизация» отдельных республик - субъектов РФ, все более весомой становилась конфедеративная составляющая в политическом процессе. Совокупность этих двух противоречивых компонентов в политико-правовой сфере государственного развития и позволяет определить этот период как «конституционно-договорный»²⁴. Общее число договоров на момент «расцвета» договорного права составляло более пятидесяти, а соглашений - превысило трехсотенный рубеж. Разграничение предметов ведения и полномочий, их делегирование происходило посредством заключения договоров и соглашений, в которых зачастую игнорировались нормы Конституции России и федерального законодательства. Договоры и соглашения страдали нечеткостью, декларативностью положений, в них не были закреплены механизмы реализации их норм²⁵. Подобная практика дискредитировала договорный способ разграничения компетенции.

Позднее политическая и экономическая  власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий  способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от центра. Повысился  контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием. С принятием в 1998 году Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной.

- третий этап - формирование  единого, непротиворечивого правового  пространства федерации - период  с 2000 года по настоящее время.  Этап характеризуется проведением административной реформы в целях также укрепления российской государственности, формированием властной вертикали, законодательным разграничением компетенции властей и обеспечением правовой базы российского федерализма²⁶. Началась стабилизация законодательной базы федеративных отношений, вступили в силу ключевые федеральные конституционные и федеральные законы, в частности Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»²⁷.

Закон характеризуется двумя  главными составляющими. Первая заключается  в коррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами  разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральным  центром и субъектами федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого  экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических  взаимоотношений между существующими  уровнями федерации. Абсолютно новым  и довольно трудно приживаемым для  российской федеративной системы явился институт совместной компетенции федерации и ее субъектов. Основная проблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Именно в этих отношениях между центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия, с другой - начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть²⁸.

Также было образовано восемь федеральных округов, а законодательство субъектов федерации приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Через институт представителей Президента РФ в федеральных округах  была укреплена исполнительная вертикаль  власти²⁹. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

27 июня 2000 года принято  Постановление Конституционного  Суда РФ о приведении регионального  законодательства в соответствие  с Конституцией РФ и федеральным  законодательством. Таким образом,  продекларированный в конституциях  ряда республик-субъектов РФ суверенитет  оказался «вне закона» .

Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ  «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в  ее составе нового субъекта Российской Федерации»³⁰ определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, либо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило поставить точку в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.

Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению  предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих  принципах организации местного самоуправления»³¹. Закон резко ограничил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан

На конец 2003 года в стране существовали 44 партии, то к концу 2007 года в стране оставалось только 15 партий, а к очередным выборам 1 марта 2009 года партийно-политическое поле сузилось до 4 парламентских партий («Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия»), плюс «Патриоты России», «Правое дело» и «Яблоко». Из непарламентских партий в региональной избирательной кампании 2009 года приняла участие только политическая партия «Патриоты России».

В связи с осуществлением избирательной и партийной реформ существенно изменилась роль законодательных  собраний - парламентов субъектов  Федерации. С февраля 2005 года региональные законодательные собрания стали  согласовывать «наделение губернаторскими  полномочиями» кандидатов, представленных Президентом РФ. Вырос престиж  депутатских мандатов. Наряду с ним  выросла заинтересованность губернаторов в контроле над депутатским корпусом.³²

Глава 2. Перспективы  Федерализма в современной России.

2.1. Особенности  и проблемы современного российского  федерализма.

Федерализм в России во многом уникален, ему трудно подобрать  аналоги в истории и современном  мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. Россия - это совокупность наций и многочисленных этносов, а российская национальная самобытность заложена не в имперских традициях прошлого, а в исторически сложившемся межкультурном взаимодействии и в единстве многонационального сообщества народов. Высшая цель национальной политики Российского государства - это создание всем народам благоприятных и гарантированных законами условий равноправного и свободного развития в составе многонационального народа Российской Федерации. Национальная политика вырабатывается на основе тщательного научного анализа и обобщения этнополитической, исторической практики развития наций и национальных отношений.

Федерализм в России - больше чем просто концепция государственного устройства, это устойчивая историческая традиция полицентрического общественного  обустройства, элементы которой можно  обнаружить в самые ранние периоды  русской истории. Народы, проживающие  на территории России, изначально были склонны к сосуществованию в  рамках союзного государственного образования.

Федеративное устройство России конструирует правоотношения в  системе «субъект - федерация - федерация - субъект»³³. В ней субъекты федерации имеют право претендовать на действие налаженных федеративных отношений, а государство в лице федеральных органов государственной власти обязано создавать условия и гарантии для реализации федеративных отношений. В то же время субъекты федерации обязаны соблюдать нормативы, пределы и принципы федерализма и федеративных отношений, а государство имеет право требовать от них исполнения правил, в которых реализуются федеративные отношения.

Существует специфика  нормативно-правовой регламентации  федерализма в нашей стране.

В теоретической литературе выделяются следующие основные проблемы законодательной базы федеративных отношений в Российской Федерации: