Управление природопользованием и окружающей средой

Центральным источником управленческих норм в области окружающей среды является Конституция Республики Казахстан закрепляющая основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка.

Конституционные нормы определяют общие границы, как для деятельности по охране окружающей среды, так и для деятельности по использованию природных богатств. Так, статья 31 Конституции Республики Казахстан не только ставит перед государством цель охраны окружающей среды, но и устанавливает порог охраняемости  не ниже границ безопасности для жизни и здоровья человека, а статья 38 – критерии рациональности использования природных ресурсов, что находит свое выражение в правиле «Граждане обязаны бережно относится к природным богатствам» [56].

Статья 6 Конституции устанавливает, что природные ресурсы в Республике Казахстан находятся в государственной собственности, а земля может находиться и в частной на условиях и в пределах, установленных законом [56]. Это конституционное положение является серьезным рычагом косвенного управленческого воздействия на процессы природопользования и отражает необходимость и целесообразность отнесения к собственности государства большинства видов природных ресурсов.

Конституция Республики Казахстан определяет организационно-правовой статус высших органов государства, местного государственного управления и самоуправления. Положения Конституции конкретизируются применительно к управлению в области окружающей среды в источниках экологического и природоресурсного права. Руководствуясь конституционными положениями о благоприятной окружающей среде и бережного отношения к природным богатствам, в 2007 году принят Экологический кодекс Республики Казахстан со следующей концептуальной платформой как «Природа и ее богатства являются естественной основой жизни и деятельности народов Республики Казахстан, их устойчивого социально-экономического развития и повышения благосостояния. Настоящий Кодекс определяет правовые, экономические и социальные основы окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений и направлен на обеспечение экологической безопасности, предотвращение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на естественные экологические системы, сохранение биологического разнообразия и организацию рационального природопользования» [25]. Экологический кодекс Республики Казахстан вводит в научный оборот определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности.

В Кодексе применительно к управлению можно выделить:

- блок правовых норм, посвященных производственному управлению и правомочиям общественных экологических организаций и граждан по проведению широкого комплекса мероприятий, направленных на охрану природы;

- блок правовых норм о государственном управлении.

Действующий Экологический кодекс Республики Казахстан служит основой для управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, законодательно обеспечивая систему управления организационной структурой, принципами, целями, задачами, управленческими функциями и компетенцией.

Большую роль в законодательном обеспечении управления в области окружающей среды играют законы об отдельных видах природных ресурсов, об особо охраняемых природных территориях, об отдельных видах управленческой деятельности.

Учитывая особое значение земельных ресурсов, главенствующее место в природопользовании занимают вопросы законодательного обеспечения земельных отношений. Земельный кодекс Республики Казахстан 2003 года [74] включает большое число норм о субъектах земельных отношений, наделенных властными управленческими полномочиями – Правительство Республики Казахстан, Агентство по управлению земельными ресурсами, местные органы исполнительной власти, участие которых в управлении земельным фондом неодинаково. Система и порядок функционирования органов управления в сфере использования и охраны земельных ресурсов определены в различных главах Земельного кодекса. Одни главы устанавливают перечень и компетенцию органов государственного управления, другие – регламентируют отдельные функции управления (землеустройство, предоставление и изъятие земель, охрана земель и т.д.), а также принципы, цели, задачи земельного управления.

Очень важной и достаточно сложной отраслью природоресурсного законодательства является законодательство о недрах. Непрерывный рост добычи и потребления  минерального сырья в Республике Казахстан в условиях рынка требует научно обоснованного, эффективного использования природных богатств. Экологическое и природоресурсное право призвано создать условия для наиболее рационального использования недр и их охраны.

В управлении использованием и охраной недр «различается государственное управление со стороны собственников недр, которое осуществляется государственными органами от имени государства, и внутрихозяйственное управление, осуществляемое недропользователями (изучение и учет недр, организация предоставленного в пользование пространства недр, передача недр во вторичное пользование)» [75, с. 180]. Основным правовым источником, обеспечивающим как государственное, так и внутрихозяйственное управление недрами,  является Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» 1 октября 2010 года. [76]. Закон «О недрах и недропользовании» содержит основные вопросы компетенции исполнительных органов в области недропользования, регулирования права недропользования, порядка предоставления права на проведение разведки, добычи и совместной разведки и добычи и иных особенностей условий и режима недропользования. До принятия вышеуказанного Закона многие основополагающие правовые и организационные положения содержались и в утратившего юридическую силу Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, от 28 июня 1995 г. «О нефти»,  регулировавшего отношения в области углеводородного сырья.

С позиции обеспечения сохранности богатств недр, их рационального и комплексного использования представляется обоснованными и заслуживающими внимания законодателя, имеющиеся в правовой литературе мнения о том, что «необходимость принятия в  республике Кодекса о недрах, регламентирующего все вопросы, возникающие в процессе изучения, разведки, добычи, включая добычу на море, переработки, транспортировке, страхования, применение контрактов о разделе продукции, защиты природной среды, безопасности населения, компенсации за причинение вреда жизни, здоровью людей и природной среде, диктуется отказом государства от монополии в этом  секторе, активным привлечением инвесторов, включая иностранных, программой приватизации объектов государственной собственности» [ 77, с.25]        

В сфере лесных ресурсов правовая база управления представлена многочисленными нормативными актами, во главе которых находится Лесной кодекс Республики Казахстан 2003 года [42]. В нем установлен широкий круг организационных и компетенционных  норм, определяющих систему государственных органов, осуществляющих управление лесным фондом. Отражены функции органов управления, в частности, нормы, обеспечивающие предоставление лесных участков, организацию лесного хозяйства (распределение государственного лесного фонда на категории, нормирование, установление мер по охране и защите лесов и др.), государственный мониторинг, государственный контроль, лесоустройство и т.д.

Правовой основой управления в сфере животного мира является Закон Республики Казахстан 2004 года «Об  охране, воспроизводстве и использовании животного мира» [78], в котором законодательно закрепляются организационно-правовые основы управления. В Законе сформулированы основные принципы государственного управления в области охраны, воспроизводства и использовании животного мира, особенности государственного управления в области охраны, воспроизводства и использования рыбных ресурсов и других водных животных, компетенция органов общего управления и органов, специально уполномоченных на управление в сфере охраны и использования животного мира, функциональная составляющая управленческой деятельности (государственный учет, государственный кадастр, государственный мониторинг и др.).

Управление водными ресурсами Республики Казахстан обеспечено Водным Кодексом Республики Казахстан 2003 года [79] и значительным числом нормативно-правовых актов. Водный кодекс закрепляет организационные структуры управления, принципы управленческой деятельности, компетенционную наполняемость органов общего и специального управления водными ресурсами, их функциональную направленность и другие вопросы управления.

В правовом обеспечении управленческой деятельности свою роль играет практически каждый акт природоохранного и природоресурсного законодательства, как на уровне законов, так и подзаконных актов.

Подзаконные нормативно-правовые акты представлены наиболее широко. Подзаконные акты классифицируются: на нормативно-правовые акты Правительства Республики Казахстан и местных органов общего управления; на нормативно-правовые акты специально уполномоченных государственных органов управления в области окружающей среды; на нормативно-правовые акты иных органов управления.

В правительственных нормативно-правовых актах по вопросам охраны окружающей среды и природопользования можно выделить три группы.

К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных положений. Так, Постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 октября 1996 года  утверждено «Положение о порядке захоронения радиоактивных отходов в Республике Казахстан» [80].

Вторая группа постановлений предназначена для определения компетенции органов управления. Например, Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года №1113 определены «Вопросы Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан» [15].

Третья группа включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом следует считать Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 июня 2000 года «Об утверждении национального плана действий по гигиене окружающей среды Республики Казахстан» [81].

Согласно Конституции Республики Казахстан местные органы государственного управления вправе принимать подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению.

Компетенция местных органов управления в области окружающей среды определяется: Законом Республики Казахстан 2001 года «О местном государственном управлении»; природоотраслевыми законодательными актами (по землепользованию – Земельным кодексом, по недрам – Указом «О недрах и недропользовании», водопользованию – Водным кодексом, по использованию животного мира – Законом «Об охране, воспроизводстве и использованию животного мира», по атмосферному воздуху – Законом «Об охране атмосферного воздуха», по лесу – Лесным кодексом; природоохранными актами: Экологическим кодексом и др.

К субъектам подзаконного нормотворчества специального государственного управления относятся природоохранительные и природоресурсные министерства и ведомства, наделенные правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды, государственная санитарная эпидемиологическая служба наделена правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды – воздуха, водных источников, почв – от загрязнения.

Вопросы регламентации охраны окружающей среды и природопользования в той или иной степени содержатся практически в каждом из нормативно-правовых актов экологического и природоресурсного законодательства. Связано это, соответственно с тем, что самым распространенным видом отношений в системе общество – природа являются природоресурсные отношения.

Вместе с тем правовая составляющая системы охраны окружающей среды и природопользования представлена не только на уровне экологического и природоресурсного  законодательства. Помимо специальных нормативно-правовых актов экологического содержания широко используется метод экологизации нормативных актов, предназначенных для  регулирования экономической, хозяйственной и административной деятельности предприятий и иных природопользователей. Под экологизацией понимают внедрение экологических требований в нормативно-правовые акты неэкологического содержания. Необходимость метода экологизации объясняется тем, что экологические законы не всегда могут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, занятых в различных сферах производства. В условиях рынка природопользование – важнейшая составляющая экономической деятельности, как казахстанского, так и работающего в нашей стране иностранного предпринимательства и основной источник наполнения государственного бюджета. Поэтому отдельные вопросы регламентации природоресурсных и природоохранных отношений содержатся в гражданском, налоговом, административном, таможенном и ином законодательстве.

В правовом обеспечении государственного управления в сфере  охраны  окружающей среды и природопользования можно выделить разные виды юридических норм, что обусловливает проблему их классификации. Юридические нормы могут быть классифицированы по различным критериям. Так, нормативно-правовая основа государственного управления классифицируется на:

– компетенционные нормы, определяющих права и обязанности участников экологических отношений, наделенных властными полномочиями;

– организационные нормы, устанавливающие систему, структуру, а также порядок создания и прекращения государственных органов управления (министерств, госкомитетов, агентств, территориальных управлений и т. п.).

Однако наибольшее научное и практическое значение имеет классификация правовых норм на общие и специальные в зависимости от характера нормативных установлений, степени их детализированности, конкретности.

Нормы общего управленческого характера обычно содержатся в кодифицированных актах. Основными актами природоресурсного блока являются: Земельный кодекс Республики Казахстан (2003 г.), Лесной кодекс Республики Казахстан (2003 г.), Водный кодекс Республики Казахстан (2003г.), Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» 1 октября 2010 года и др. Что же касается охраны окружающей среды, то основными актами этой области является – действующий Экологический кодекс Республики Казахстан.