Управление природопользованием и окружающей средой

В экологическом и природоресурсном праве предписания общего характера, хотя и непосредственно не регламентируют требования к процессу управления отдельными природоресурсными отраслями и охране окружающей среды в целом, тем не менее играют важную роль в правовом механизме государственного управления. В них содержатся отправные положения, которые получают затем свое дальнейшее развитие, конкретизацию в иных правилах, что придает организационно-правовому регулированию единый, последовательный, целенаправленный характер. Общие нормы определяют те внешние рамки (границы), в которых протекает процесс управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, способствуя тем самым его упорядочению, направлению в необходимое русло. Выделение общих предписаний стало возможным, с одной стороны, благодаря тому, что в социальной действительности имеются такие общие моменты, которые характерны в целом для данного вида (или даже нескольких групп) общественных отношений, а с другой – в силу ряда причин внутреннего характера, присущих самому процессу управления в области окружающей среды, в рамках которого постоянно осуществляется дифференциация и интеграция правового регулирования. В связи с этим одни нормы регламентируют выполнение лишь небольших операций, сравнительно узких юридических функций, в то время как другие определяют в себя наиболее часто повторяющиеся, однотипные нормативные предписания.

Важное значение принадлежит правовой культуре, развитию юридической техники, когда в тексте нормативного материала, выявляются наиболее важные принципиальные положения, затем, как бы выносятся за «скобки» и формулируются в виде общих норм. Так, например, статья 35 «Основные задачи и требования экологического нормирования» Экологического кодекса Республики Казахстан устанавливает одну из функций государственного управления в области охраны окружающей среды – функцию экологического нормирования. «Экологическое нормирование ставит целью установление научно-обоснованных предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность и охрану здоровья населения, обеспечивающих предотвращение загрязнения окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.

В основные задачи экологического нормирования входят: установление экологических норм и определение их влияния на здоровье человека, охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, установление предельно допустимых величин и уровней вредных воздействий на окружающую среду.

Не допускается завышение установленных нормативов качества окружающей среды или замена их на временные и занижение нормы.

Допускаются изменения величин нормативов в сторону ужесточения в зависимости  от конкретных экологических условий территорий.

Утвержденные экологические нормативы являются обязательными для всех юридических и физических лиц, подлежат опубликованию и свободному распространению» [25]. Анализ степени детализированности Экологического кодекса Республики Казахстан указывает на их общую природу и необходимость конкретизации в специальных статьях.

Преобладающее большинство в нормативной основе государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права у специальных (конкретных) юридических предписаний. Немаловажную роль играют нормативные правила – санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т. д. Значительную часть представляют так называемые технико-юридические нормы, которые получают внешнюю форму своего выражения (закрепления) в стандартах, технических условиях и некоторых других актах. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они не рассматриваются как источники права. Экологического кодекса Республики Казахстан устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер.

Сам процесс выделения и осуществления технико-юридических норм обусловлен моментами объективного характера. Законодатель в ряде случаев вынужден выделять нормативные положения, направленные на выполнение лишь отдельной операции в процессе организационно-правового регулирования, т.е. призванные регламентировать только ту или иную сторону отношений природопользования и охраны окружающей среды, то или иное специальное социальное юридическое средство.

Однако свое регулирующее воздействие они осуществляют не сами по себе, не в отрыве от других нормативных предписаний, а лишь в тесной связи, во взаимодействии с ними. Право потому и является регулятором (регламентатором) общественных отношений в единстве, в системе своих норм, что отдельные группы юридических норм выполняют в рамках единой правовой системы специфические задачи, особые функции [82, с. 116]. В частности, технико-юридические правила в силу узкоспециальной направленности в процессе правового регулирования тесно взаимодействуют с соответствующими нормами общего характера, закрепленными в кодексах, законах, положениях об отдельных органах управления и других актах. В нормах экологического и природоресурсного права общего характера содержатся указания на стороны отношений, определяются структура правовых связей, ответственность субъектов, ненадлежащее исполнение обязательств по природопользованию и охране окружающей среды и т.д. Общие нормы в данном случае задают весь тон, определяют юридический строй правового регулирования института управления в природоресурсной и природоохранной сфере,   приводят в действие и специальные правила. Из общих положений складывается «костяк» правового регулирования управления в области окружающей среды,  «плоть» которого составляют специальные правила, нормы стандартов, технических условий и других специальных регламентов управления. Естественно поэтому, названные нормы, попадая в «силовое поле» действия этих общих установлений, подчиняются их юридическому режиму и включаются, таким образом, в общую систему организационно-правового регулирования, охватываются в целом его общей направленностью на создание оптимальной конструкции правового механизма управления в сфере окружающей среды и природопользования в условиях рынка.

Следовательно, общая и специальная правовая регламентация управленческих отношений, закрепление в нормативных правовых актах принципов, целей, задач и функциональной специфики деятельности субъекта управления служит правовой основой государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования как комплексного, правового института экологического и природоресурсного права и необходимым условием для определения его организационно-правового статуса, видов управленческих структур, содержания и методов управления природоресурсным фондом и охраны окружающей среды.

2.2 Организационно-структурный элемент системы управления охраны окружающей среды и природопользования

Для нормального функционирования рыночной системы охраны окружающей среды и природопользования необходимо соответствующее обеспечение законодательного процесса (научное, организационное, информационное и т.д.), а также обеспечение исполнения принятых законов.

Теоретические исследования показывают, что достижение успехов в той или иной области правового регулирования во многом зависит не только от совершенства законодательства, но и от совершенства организации его исполнения на практике. «Права нет, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества» [83, с. 15-17].

Порядок перехода к рыночной системе охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан разрабатывался в условиях смены управления страной в целом и ее отдельными отраслями, в условиях жесткого экономического и экологического кризиса, когда в юридической и экономической науке появились высказывания о неэффективности государственного управления в общественной жизни, в том числе и в  экологическом и природоресурсном праве. К таким высказываниям следует относиться критически, так как нельзя не учитывать, что управление не могло не обслуживать интересы господствующей в период нахождения Казахстана в составе СССР административно-командной системы охраны окружающей среды и природопользования.

В условиях независимости к чести политического руководства Республики Казахстан следует отнести недопущение управленческого кризиса, сохранение кадрового потенциала, в том числе и в сфере управления природными богатствами страны. В сложнейших условиях перехода к рынку государство не стало на путь революционного разрушения структур власти, а пыталось в соответствии с ходом и характером реформ систему управления изменить и перевести в новое качество. В этой связи Назарбаев Н.А. отмечает: «Мы избежали радикального отрицания и разрушения административной системы управления экономикой и обществом до создания какой-нибудь замены. Это, пожалуй, одна из главных причин экономической и политической стабильности Казахстана» [84, с. 142].

Среди субъектов системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования важное место отводится органам государства, являющимися его первичными подразделениями, олицетворяющими его типичные признаки, черты и свойства. Известно, что государство осуществляет свои функции через свои органы (представительные, исполнительные и судебные). «Органы государства, – пишет Кечекьян С.Ф., - есть часть государства как целого, через которую действует само государство» [85, с. 123]. Органы государства весьма многообразны. В процессе решения стоящих перед ними задач, органы государства воздействуют и взаимодействуют как друг с другом, так и с политическими партиями, общественными организациями, иными негосударственными структурами и населением. Все они образуют организационную структуру социального обеспечения экологической функции государства и общества.

Организационная структура представляет собой, основанный на разделении компетенции и функций, механизм взаимодействия (на основе коммуникационных связей) субъектов обеспечения экологической функции, построение и функционирование которых ориентируется на достижение стоящих перед ним целей и задач.

Экологическая функция охватывает все ветви государственной власти: законодательную, исполнительную (управленческую) и судебную. Среди ветвей государственной власти в условиях рынка значительное место отводится судебной власти. «Судебная власть, - отмечает Стамкулов А., - начинает оказывать влияние на формирование правового климата Казахстана; среди важных инструментов можно привести Постановления Пленума Верховного Суда РК, Определения Коллегии Верховного Суда РК, а также полугодовые обзоры судебной практики» [86, с. 105-107]. Особую роль в судебных формах охраны окружающей среды и природопользования играет Постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 22 декабря 2000 года №16 «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды» [87], где решены многие управленческие вопросы.

Высшее звено органов государственной власти представлено:

–           Президентом Республики Казахстан;

–           Парламентом Республики Казахстан.

Вышеназванные органы власти не принимают непосредственного участия в правоприменительном процессе. Их цель – создание той правовой базы, которая бы обеспечила эффективную охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов и возможность для структуры управления осуществить исполнительно-распорядительную деятельность в сфере обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства.

В обеспечении экологической функции важная роль отведена Президенту Республики Казахстан, который, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Конституционным законом Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» [88], является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях, а также обеспечивающим согласованное функционирование всех ветвей государственной власти. В пределах своих полномочий Президент страны уделяет постоянное внимание проблемам охраны окружающей среды и природопользования:

       --   в частности, Президент Республики Казахстан практически в каждый программный президентский акт включает разделы, посвященные природопользованию и охране окружающей среды. Например, в Стратегии «Казахстан-2030» большое внимание уделяется природным ресурсам Республики Казахстан. «Наша стратегия по использованию топливных ресурсов направлена на привлечение интересов крупных стран мирового сообщества к Казахстану и его роли  как мирового поставщика топлива» [37].

–             Президент Республики Казахстан в рамках организации исполнительной власти постоянно совершенствует существующую систему органов специального государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Так, Указом Президента Казахстана от 29 сентября 2004 года №1449 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» [89] определены принципы государственного управления, основанные на разграничении функций и полномочий центральных государственных органов, входящих в структуру Правительства Республики Казахстан:

1)          за министерствами закреплены стратегические функции, обеспечивающие формирование государственной политики в соответствующей сфере управления;

2)          за комитетами, входящими в состав министерств – функции по реализации государственной политики, контрольные и надзорные функции.

Этим же Указом внесены изменения в организационную структуру - образован Комитет природоохранного контроля при Министерстве охраны окружающей среды, а также реорганизовано Министерство энергетики  и минеральных ресурсов Республики Казахстан в Министерство нефти и газа с передачей его контрольно-надзорных функций по охране недр.

–           Президент Республики Казахстан определил основные направления в сфере экологической безопасности, которые нашли свое отражение в Концепции экологической безопасности 1996 года и в ныне действующей Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы. Она определяет стратегические цели, принципы и механизмы обеспечения и поддержания на оптимальном уровне благоприятной для человека среды обитания при обязательном условии сохранения биологического разнообразия. В ее основу заложена стратегия создания благоприятных условий для жизни людей на базе оптимального развития производства, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Концепция направлена на достижение задач развития законодательных, организационных, научных, информационных и технических компонентов экологической безопасности Казахстана до 2015 года.

В регулировании охраны окружающей среды и природопользования принимают участие структуры администрации Президента Республики Казахстан. Например, Совет безопасности Республики Казахстан является консультативно-совещательным органом для выработки решений и содействию реализации Главой государства полномочий по обеспечению обороноспособности и нацио­нальной безопасности. Но только часть его деятельности направлена на реше­ние вопросов охраны и защиты общественной безопасности. На засе­дании Совета Безопасности в январе 2003 года принято решение о создании Национального совета по устойчивому развитию. Инициатива исходит от Ми­нистерства охраны окружающей среды - рабочего органа по подготовке нацио­нальной программы устойчивого развития и координации деятельности всех заинтересованных сторон. Президент Республики Казахстан на заседании Совета безопасности в январе 2003 года установил экологические приоритеты, которыми должны руководствоваться все ветви власти Республики Казахстан в рамках обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия в сфере охраны окружающей среды и природопользования.