Управление природопользованием и окружающей средой

Проект предполагает финансирование за счет средств займа МБРР, гранта ГЭФ и софинансирования Правительства Республики Казахстан. Целью предлагаемого проекта является восстановление и развитие эффективного и устойчивого управления лесными массивами и прилегающими пастбищными угодьями, в перечень которого включены ленточные боры Прииртышья»      [47, с. 125].

В целом рыночные основы управления получают все большее отражение в правовых нормах, регулирующих систему охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан. Очевидно, что такая тенденция будет продолжаться и в дальнейшем.

При выборе правовых способов воздействия важно не переоценить возможностей рынка в области окружающей среды. Основой  управления в природоресурсной и природоохранной сфере является взаимодополняемость административных и рыночных мер.  Применение рыночных механизмов управления, предполагающих использование экономических рычагов для улучшения окружающей среды показало, что они могут быть весьма эффективными, но имеют и определенные ограничения. Например, при установлении цены за единицу загрязнения элемента окружающей среды. Предельные издержки снижения уровня загрязнения дают большой эффект вложения средств на начальном этапе совершенствования технологии и очистки выбросов. При достижении же оптимального уровня получение эффектов от снижения выбросов на единицу загрязнения требует уже существенно большего вложения средств и с экономической точки зрения нецелесообразно, так как ни одно предприятие в рыночной экономике не может работать без прибыли [28, с. 91].

Полезно изучить применение рыночных механизмов управления в иных смежных отраслях. Так, проводя оценку аграрного сектора Республики Казахстан, Еркинбаева Л.К. справедливо указывает, что: «причинами негативных явлений в аграрном секторе экономики страны явились переоценка возможностей рыночного регулирования, отсутствие государственной программы развития сельского хозяйства в условиях перехода к рыночным отношениям, игнорирование необходимости государственной поддержки сельскохозяйственного производства» [48, с. 82].

Целесообразно узнать опыт развитых стран в гибком решении проблем одновременного сохранения окружающей среды и уровня экономической деятельности и обсудить возможные изменения нашего законодательства в будущем. Одним из примеров такого опыта является западногерманская политика сохранения чистоты воздушного бассейна. «По планам федерального правительства ФРГ западногерманская политика сохранения чистоты воздушного бассейна должна стать более «рыночной» по американскому образцу, для чего предлагается внести изменения в ТР – воздух: предусмотреть для старых установок компенсационные регулирующие меры, разрешающие компаниям выполнять государственные предписания по сокращению выбросов лишь частично, а другим объектам компенсировать эту недостачу за счет сокращения выбросов» [49, с. 234]. 

В западных странах рыночные рычаги управления считаются наиболее дешевыми и эффективными. Использование финансово-экономических мер прямо или косвенно воздействует на природопользователей через платежи за пользование ресурсами;  плату за загрязнение; экологические налоги; отказ в субсидиях производителям и целевые субсидии потребителям; развитие экологического рынка, допускающего торговлю разрешениями на загрязнение (экологические сертификаты), децентрализацию права собственности, систему компенсационных платежей. Система платежей, налогов, штрафов, а также льгот и премий призвана снижать природоемкость производства, защищать природную среду и повышать ее качество.

Ряд стран Западной Европы и США значительно улучшили экологическую обстановку за счет методов рыночного и морального давления на природопользователей. Западной практике известны случаи эффективного применения средств морального давления для достижения экологически приемлемого результата в природопользовании, когда только принятие решения об обязательном введении на товарном знаке специальной метки об экологической безопасности производства заставляло производителей вкладывать значительные средства в безопасные технологии и очистные сооружения [28, с. 92].

Вместе с тем следует учитывать, что «при наличии совершенно одинаковых правовых актов в двух странах, практика их применения порой имеет совершенно различное значение. Их воздействие на регулируемые отношения оказывается разным, потому что отличается набор институтов, на фоне которых они действуют» [50, с. 17].

Итак, рассмотрев признаки и особенности управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан в условиях рынка, мы пришли к следующему:

- право государства на свободную эксплуатацию естественных богатств и ресурсов, реализация государством публичного интереса в области окружающей среды, наличие государственных гарантий, обеспечивающих исполнение требований экологического и природоресурсного законодательства, объясняет всеохватывающее, непрерывное и целенаправленное государственно-правовое воздействие на систему охраны окружающей среды и природопользования;

- базовыми составляющими основ рыночного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования Республики Казахстан являются: государственная и частная собственность на природные ресурсы, рыночная ценовая политика за нагрузки на окружающую среду, управление инвестициями в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

-              государство, сохранив право государственной собственности на большинство видов природных ресурсов, в отношении всего комплекса природных ресурсов утратило функцию реализации права исключительной государственной собственности. В условиях рынка государственное  управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования – форма реализации  экологической функции государства;

-               одним из центральных вопросов теории экологического и природоресурсного права является вопрос о правовой природе управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, который остается актуальным и дискуссионным. Административный институт управления и институт управления в экологическом и природоресурсном праве имеют тесную правовую связь и, взаимодействуя охватывают всю сферу охраны окружающей среды и природопользования. Специфика управленческой деятельности  в природоресурсной и природоохранной сфере, предопределенная в целом качественным своеобразием предмета правовой охраны – окружающая среда, эколого – правовым характером большинства юридических норм, обуславливает обобщающую характеристику управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, как комплексного,  правового  института экологического и природоресурсного права.

Кардинально изменившиеся условия природопользования и охране окружающей среды требуют новой научной трактовки и оценки такого сложного социально-правового явления как государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Функциональная роль, отводимая экологическому и природоресурсному праву в условиях рынка, существенно расширяет границы    понятия государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Государственное управление, как комплексный, правовой институт экологического и природоресурсного права, определяется    посредством взаимосвязанных дефиниций, образующих понятийный ряд:

      - это  разновидность социального управления, осуществляемого при помощи системы взаимосвязанных организационных структур и специфических правовых форм (технико-юридических, административных, экономико-правовых  и др.);

    это юридическое воздействие на соответствующие общественные связи, опосредующие процессы охраны окружающей среды и природопользования, выступающее в форме исполнительно-распорядительной деятельности, направленной на обеспечение исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства;

    это организационно-правовая гарантия достижения целей, поставленных экологическим и природоресурсным правом и их эффективности.

1.2 Роль и место управления в системе обеспечения исполнения требований экологического и природоресурсного законодательства

Переход общества от централизованной плановой экономики к рыночным отношениям коренным образом изменил условия функционирования органов государственного управления и объективно предопределил необходимость разработки новых научных подходов к современной управленческой функции государства в области окружающей среды. Назрела потребность серьезных исследований роли управления в рыночной системе охраны окружающей среды и природопользования для дальнейшего развития и совершенствования, возникающих в этой области общественных отношений.

«Одной из важнейших задач экологической деятельности государства в современных условиях является создание эффективной системы управления природопользованием и охраной природы, которая бы обеспечила надежный механизм экологической безопасности, ресурсосбережение, заинтересованность предприятий и организаций в защите окружающей среды от загрязнения и других вредных последствий хозяйственной деятельности» [40, с. 32].

В бывшем СССР существовала система планово-приказного управления природными богатствами со стороны государства, которое  являлось еще и их исключительным собственником. Основой регулирования природопользования и природоохраны был командно-административный подход, характеризующийся приоритетным использованием организационно-административного метода и метода нормирования. Правовое же регулирование в основном носило декларативный характер и применялось слабо, а финансово-экономическое регулирование (в современном понимании рыночные инструменты управления) было недостаточно разработано, сводилось к системе штрафов, не оказывающих существенного влияния ни на размер, ни на характер природопользования. В целом вся система государственного управления в сфере  охраны окружающей среды и природопользования в доперестроечный период оказалось недостаточно эффективной. Свидетельством правильности такого вывода служит тот факт, что природопользование имело истощительный характер, вызвавший существенную трансформацию природно-ресурсного потенциала в стране. Неблагоприятное состояние окружающей среды повлекло за собой негативную оценку института управления, как одного из средств, обеспечивающих рациональность природопользования и охрану  окружающей среды. В юридической литературе постсоветского периода организующая деятельность государства часто стало обозначаться термином «регулирование». Причем, одни авторы обосновывают необходимость замены понятия управления на понятие регулирование тем, что «государственное управление земельными отношениями было характерно для тоталитарного государства с его административно-командной системой» [27, с. 180], «государственное управление землепользованием меняется на государственное регулирование, а это качественно иная форма правового воздействия» [27, с. 102]. Другие исследователи отстаивают правомерность разграничения сфер применения управления и регулирования. «Государственное регулирование – это более широкое понятие, чем государственное управление: последнее часть первого, что, конечно же, не умаляет большого значения деятельности исполнительных органов государственной власти в области охраны  окружающей среды и рационального использования природных ресурсов» [51, с. 52]. В отношении недропользования отмечается, что «государство, регулируя инвестиционные отношения, использует различные формы и методы воздействия на субъектов инвестиционной деятельности и может выступать как собственник в отношении объектов государственной собственности  и как регулятор инвестиционных отношений по поводу объектов, не находящихся в государственной собственности. В первом случае речь идет о государственном управлении, во втором – о государственном регулировании инвестиционных отношений» [52, с. 73].

Однако выводы исследователей и их аргументации вызывают возражения. Такие выводы, очевидно, делаются из общефилософской предпосылки о том, что изменение содержания влечет изменение формы и в сущности своей опираются на представление о рынке, как самоуправляющейся системе спросов и предложений. Вместе с тем, такой взгляд на природу рынка не может быть перенесен в систему охраны окружающей среды и природопользования по различным причинам, например, хотя бы из-за того, что природа не прощает ошибок, образно говоря, «не терпит банкротства». Бесспорно, рыночная экономика существенно расширила поле для предпринимательской деятельности в сфере природопользования. Но все-таки рынок призван воздействовать на экономические отношения, а природа имеет не только экономические, но и экологические свойства. Так, в экономическом понимании выгодно сбрасывать отходы производств в речные воды – это наиболее дешевый способ избавления от мусора, но в экологическом смысле такое природопользование приводит к гибели реки и уничтожению всего живого в ней  и,  как следствие, к ухудшению качества окружающей среды.

В литературе  указывается «на присущую двойственность в деятельности государства в отношении экономической и экологической систем, если первая позволяет известные вмешательства в ее объективно протекающие процессы, то во второй действуют законы природы,  не допускающие такого рода воздействия» [53, с. 37].

Представляется, что хотя в содержание управления в природоресурсной и природоохранной сфере в условиях рынка входят ранее неизвестные функции экономико-правового, а также договорного воздействия, и изменение управленческой деятельности  объективно вызвано сменой экономической и политической системы страны, все же в области экологического и природоресурсного права содержание управления не привело к изменению той формы, в которой действует субъект управляющего воздействия. Этой формой было и остается государственное управление, которое объективно необходимо для обеспечения активной роли государства в этой важной области общественных отношений.

Более того, и в терминологическом значении управление точнее выражает властную природу государственных органов, чем регулирование, так как под регулированием следует понимать создание модели поведения, а под управлением - не только создание такой модели, но и возможность осуществлять контроль за ее соблюдением, вести учет, регистрацию, прогнозирование, планирование и тому подобные управленческие действия. Юридические традиции формулировок, если они не требуют кардинального изменения, нуждаются в сохранении. К правильному представлению  об управлении общественными процессами, в том числе и в сфере природных богатств, мы вместе с развитием рыночных отношений в какой-то мере продолжаем приближаться. Поэтому несправедлива мысль, высказанная российским исследователем Рыжовым В.С., что «государственное управление в Советской России возникло в результате практической деятельности большевиков и постепенно, как не оправдавший себя термин «государственное управление» исчезнет из лексикона российского права» [54, с. 20].