Система стандартов и нормативов в экологическом праве

В соответствии с природоохранным  законодательством нормативы качества окружающей среды являются едиными  для всей территории России. При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. ⁶

Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды  возникает также в связи с  наличием на территории России различных  природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Реализации этой меры настоятельно требует практика. Установление более жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов. Поэтому в законодательстве об особо охраняемых природных территориях целесообразно закрепить соответствующие требования. Между тем Федеральными законами от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» они не предусмотрены.

К настоящему времени  установлен значительный массив нормативов ПДК вредных веществ в окружающей среде и ориентировочно-безопасных уровней воздействия (ОБУВ): для атмосферного воздуха - ПДК более 500 вредных веществ и ОБУВ более 1100 веществ; для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения - ПДК более 1600 вредных веществ и ОБУВ более 200 веществ; для почв - более 100 ПДК вредных веществ и около 70 ориентировочно допустимых концентраций. Законами не предусмотрено установление ОБУВ, хотя их полезность для практики несомненна: как и нормативы, они используются при проектировании и экологической экспертизе проектов строительства новых и реконструкции действующих предприятий, а также для экологического мониторинга.

1.2.2. Нормативы допустимого воздействия на состояние окружающей среды

Нормативы допустимого  воздействия на окружающую среду - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

В отличие от нормативов качества окружающей среды эта группа экологических нормативов, иногда называемая производственно-хозяйственные нормативы, устанавливает требования к источнику вредного воздействия. Для каждого источника вредного воздействия (например, каждой трубы на предприятии) устанавливаются определенные пределы (параметры) выбросов, сбросов или иных видов вредного воздействия.⁷

Для предотвращения негативного  воздействия на окружающую среду  хозяйственной и иной деятельности для природопользователей устанавливаются  следующие нормативы допустимого воздействия: на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и др. Следует отметить, что данный перечень нормативов не является закрытым и может быть дополнен нормативами допустимых воздействий на окружающую среду, установленными в федеральных и региональных нормативно-правовых актах. На первый взгляд, столь обширный перечень нормативов предполагает высокие гарантии защиты большинства компонентов окружающей среды. Однако, как показывает практика, ситуация с их реализацией не заслуживает особого оптимизма.

Несмотря на то, что  в настоящее время для контроля за соблюдением нормативов используются сотни стационарных и передвижных лабораторий и даже космическая техника, эти нормативы в большинстве своем не соблюдаются. Такое различие между словом и делом существует либо ввиду отсутствия надлежащих мер обеспечения реализации нормативов качества окружающей среды, либо ввиду невнимательного отношения правоохранительных и природоохранных органов к действующему административному, уголовному и гражданскому законодательству.

На практике редко происходит применение ст.ст. 8.1-8.5 КоАП РФ, равно как и ст.ст. 246-262 УК РФ. Аналогичным образом, существуют технические и юридические проблемы с определением размера причиненного вреда природной среде даже при наличии различных такс и методик определения размера вреда.

Поэтому в действительности нормативы выбросов и отбросов постоянно превышаются. Не случайно в более чем 100 городах России уровень, например, загрязнения атмосферы превышает нормативы в десятки, а то и сотни раз. Постоянно превышаются нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. В средствах массовой информации постоянно и безуспешно обсуждается вопрос о необходимости ликвидации многочисленных несанкционированных свалок. Шум, вибрации, ароматическое загрязнение, например, лизином, вызывает заболевания астмой, особенно у детей; вредное воздействие электромагнитных полей до сих не попадало во внимание правоохранительных и природоохранных органов.

Аналогичные нарушения  нормативов присущи изъятию компонентов  природной среды (нарушение требований расчетной лесосеки, квот вылова рыбных запасов, отстрела диких животных и т.д.)⁸ Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Данная норма еще раз подчеркивает органическое единство двух групп нормативов: нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данная норма, помимо вышеуказанного, означает необходимость проведения дифференциации нормирования допустимого воздействия с учетом наличия на территории России различных природно-климатических зон с различной реакцией животных и растений на одинаковые негативные воздействия. Кроме того, основанием для дифференциации показателей экологических нормативов может служить нахождение в районе расположения хозяйствующего субъекта уникальной природной территории, отнесенной в установленном порядке к категории ООПТ. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду устанавливаются для физических и юридических лиц - природопользователей.

Природопользователи - это  юридические лица и граждане Российской Федерации, а также апатриды, иностранные  юридические лица и граждане, осуществляющие на территории Российской Федерации  различные виды деятельности, в ходе которых происходит осуществление предусмотренных экологическим и природоресурсовым законодательством форм воздействия на природу. Природопользование представляет собой рациональное и экономное использование природных ресурсов без допущения нарушения экологического равновесия окружающей среды в целях удовлетворения социально-экономических потребностей общества с учетом нужд настоящего и будущих поколений.

Что касается споров, связанных  с привлечением физических и юридических  лиц к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения, то такие споры уже давно составляют самостоятельную группу в рамках споров в сфере нормирования. Это и не удивительно. Суммы штрафов являются существенными даже для крупных предприятий, именно поэтому в 95% случаев протоколы о таких правонарушениях оспариваются.

Предметом данной категории споров является требование заявителя об отмене решения органа, осуществляющего  экологический контроль, о привлечении к административной ответственности. В качестве основных причин удовлетворения требований заявителя указывается на недостатки документов, фиксирующих административное правонарушение, в результате чего невозможно установить вину привлекаемого к ответственности лица. Пример ООО "СЦТИ "Диво""⁹

1.2.3. Нормативы использования природных ресурсов

Несмотря на важную роль в обеспечении рационального  природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития. Нормативы использования (изъятия) природных ресурсов устанавливаются, чтобы обеспечить предупреждение истощения природных ресурсов, с учетом их самовосстановления, предотвращения нарушений равновесия в окружающей природной среде. В отношении невозобновимых природных ресурсов (минеральных, к примеру) такие нормативы должны определять социально и экономически обоснованный режим их использования (добычи).

В мировой науке выработаны правила  определения долговременных или постоянных пределов устойчивого потребления природных ресурсов. Так, экономист Международного банка реконструкции и развития (МБРР) Герман Дейли считает, что:

• для возобновимых ресурсов (почва, вода, лес, рыба) темпы потребления не должны превышать темпов регенерации (поэтому, например, отлов рыбы можно проводить в равновесном, устойчивом режиме, если его темпы не превышают темпов воспроизводства оставшейся популяции);
• для невозобновимых ресурсов (ископаемое топливо, высококачественные минеральные руды, грунтовые воды) темпы потребления не должны превышать темпов их замены на возобновимые ресурсы (например, нефтяное месторождение можно эксплуатировать в стабильном режиме, если часть доходов от него систематически вкладывается в разработку и производство солнечных коллекторов или посадку деревьев, так что после ичезновения нефти будет обеспечен эквивалентный поток энергии от возобновимого источника).¹⁰

Представляется, что темпы  потребления невозобновимых ресурсов могут определяться с учетом иных критериев, в частности, путем определения неких оптимальных объемов их потребления. Важно при этом, чтобы такие критерии были трансформированы в конкретные нормативы использования природных ресурсов.

Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», устанавливающий соответственно своему названию преимущественно природоохранные требования, устанавливает ограничения допустимого изъятия компонентов природной среды.¹¹Например нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. На сегодняшний день установлены нормы допустимого изъятия (использования) природных ресурсов в земельном, водном, лесном и фаунистическом законодательстве.

Законодательством, помимо регулирования объема изъятия (использования) природных ресурсов могут предусматриваться  ограничения по характеру использования  природного ресурса. Например, в соответствии со статьёй Закона о недрах, одной из задач государственного регулирования отношений недропользования является определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам.¹² Согласно ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, что означает установление запретов или ограничений использования данных земель для не сельскохозяйственных нужд. Следовательно, целью введения данной группы нормативов является обеспечение рационального природопользования для поддержания природного баланса, сохранение природных комплексов и объектов в интересах настоящего и будущего поколений людей.

Федеральный закон «О животном мире» предусматривает, что нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в:

а) установлении лимитов использования  объектов животного мира;

б) установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания. К сожалению, в Законе не определяются критерии, с учетом которых должны устанавливаться лимиты использования животного мира.¹³

Достаточно конкретно требования относительно процедуры разработки нормативов использования природных ресурсов предусмотрены Порядком разработки и утверждения экологических нормативов и выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г.

Нормативные объемы предельного  использования (изъятия) природных  ресурсов устанавливаются конкретным предприятиям-природопользователям специально уполномоченными государственными органами управления в области использования и охраны природных ресурсов в соответствии с их компетенцией. В пределах своей компетенции согласовывают такие нормативы органы Министерства экологии РФ.

При этом проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями-природопользователями. При разработке должны учитываться предложения органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнение населения. Однако в этом документе не предусмотрены процедуры такого участия.

Глава 2

     2.1. Нормирование санитарных и защитных зон

В природоохранной практике России имеется ряд видов зон, создание которых связано с целями охраны окружающей среды от вредных  воздействий. В их числе - санитарно-защитные зоны, создаваемые между предприятиями и жилыми домами; водоохранные зоны (полосы) рек, озер и водохранилищ; округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам водных объектов и др. Помимо специального режима таких зон в законодательстве предусматриваются нормативы, определяющие их размеры. Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и иных вредных воздействий.

Правовой режим таких  зон закрепляется в законах, правительственных  постановлениях, ведомственных нормативных  актах.

    2.1.1. Санитарно-защитные зоны, зоны ядерных объектов и зоны наблюдения

Санитарно-защитные зоны призваны создать барьер между жилой  застройкой и предприятиями и  иными объектами, являющимися источниками  вредных химических, физических и  биологических воздействий на состояние  окружающей среды. Создание санитарно-защитных зон относится к планировочным мерам охраны окружающей среды при градостроительстве и развитии иных населенных пунктов.

Хотя создание санитарно-защитных зон можно рассматривать как  важную природоохранную меру в городах  и других населенных пунктах, требования к ним на законодательном уровне урегулированы слабо. Очевидно, что основные положения о таких зонах должны быть определены в Законе «Об охране окружающей природной среды» и Законе «О градостроительстве в Российской Федерации». Пока таких положений в этих законах нет.

Наиболее общие требования относительно создания санитарно-защитных зон предусмотрены Санитарными  нормами проектирования промышленных предприятий (СН 245-71), утвержденными  Госстроем СССР 5 ноября 1971 г. В соответствии с этими нормами все промышленные предприятия, их отдельные здания и сооружения в зависимости от мощности, условий осуществления технологического процесса, характера и объема вредного воздействия подразделяются на пять классов, для которых устанавливаются соответствующие размеры санитарно-защитных зон: 1000, 500, 300,100 и 50м (п.2.5).