Европейский Центральный банк в институционной структуре Европейской банковской системы

Функциональная независимость означает наделение ЕЦБ полномочиями принимать независимые (автономные) решения в пределах своей компетенции, при этом под автономностью понимается независимость от политических органов ЕС. Только три полномочия ЕЦБ были определены по структуре и содержанию политическими органами ЕС, хотя их реализация происходит в процессе автономного принятия решений в ЕЦБ. К числу таких полномочий относятся обязательное требование о наличии минимальных резервов (Регламент ЕС № 2531/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся применения требования о минимальных резервах, в редакции Регламента ЕС № 134/2002 от 22 января 2002 г.)²⁶; о применении санкций при нарушении норм, выработанных ЕЦБ (Регламент ЕС № 2532/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся полномочий ЕЦБ по применению санкций)²⁷; о сборе статистической информации (Регламент ЕС № 2533/98 от 23 ноября 1998 г., касающийся сбора статистической информации, в редакции Регламента ЕС № 951/2009 от 09 октября 2009 г.)²⁸. Такое установление полномочий нисколько не влияет на автономность принятия решений ЕЦБ, так как конкретные действия ЕЦБ по введению минимальных резервов, наложению санкций или порядку представления статистической информации принимаются управленческими органами ЕЦБ независимо в рамках предписанной компетенции.

Финансовая независимость предполагает наличие собственного бюджета ЕЦБ, отличного от бюджета ЕС. Собственный бюджет ЕЦБ пополняется за счет доходов от эмиссии банкнот евро; от разницы в процентных ставках по кредитам и депозитам ЕЦБ; от инвестиций, вложенных в официальные валютные резервы стран – членов ЕС, которые ЕЦБ хранит и обслуживает. Согласно ст. 27(1) Статута счета ЕЦБ и НЦБ проверяются независимыми внешними аудиторами, кандидатуры которых утверждает Совет ЕС по рекомендации Управляющего совета. Аудиторы обладают всеми полномочиями по проверке любых книг и счетов ЕЦБ и НЦБ и по получению любой информации об их операциях. Принимая во внимание финансовую независимость ЕЦБ, здесь же следует отметить, что он не подлежит обычной процедуре проверки со стороны Палаты аудиторов, которая может проанализировать лишь «операционную эффективность управления ЕЦБ» (ст. 287 Договора и ст. 27(2) Статута).

3) Принцип подотчетности в деятельности Европейского центрального банка

Вторым принципом, регулирующим деятельность ЕСЦБ, является принцип подотчетности. Хотя напрямую этот принцип не закреплен в Договоре, однако нормы Главы III Статута «Организация ЕСЦБ» (касающиеся обязанности представлять отчеты) и Главы VI Статута «Финансовые параметры ЕСЦБ» (излагающие требования по бухгалтерскому отчету и аудиту) инкорпорируют основные элементы принципа подотчетности. Смысл и значение данного принципа заключаются в том, что любая структура, выполняющая публичные функции, включая и ЕСЦБ, должна нести ответственность за надлежащее выполнение таких функций. В этом контексте принцип подотчетности выступает как оборотная сторона принципа независимости²⁹. В целом общее определение подотчетности могло бы включать в себя процесс широкого предварительного обсуждения проектов предлагаемых решений по тому или иному вопросу, а также прозрачность предпринимаемых действий для политических структур и для общественности. Рассмотрим ключевые элементы принципа подотчетности, определяющие его содержательный характер применительно к ЕЦБ.

1. Взаимное участие в заседаниях. Ст. 284(1) Договора устанавливает, что Председатель Совета ЕС и любой член Европейской комиссии могут участвовать в заседаниях Управляющего совета ЕЦБ без права голоса. В свою очередь, Президента ЕЦБ приглашают принять участие в заседаниях Экономического и финансового совета³⁰ (далее – ЭФС), когда на них обсуждаются вопросы, затрагивающие цели и функции ЕСЦБ, а именно, ее предметную компетенцию (ст. 284(2) Договора). Взаимное участие в заседаниях позволяет наладить продолжающийся диалог между ЕЦБ и органами ЕС, ответственными за проведение скоординированной экономической политики Союза. Европейская комиссия должна контролировать соответствие проводимой государствами – членами ЕС экономической политики требованиям и указаниям, выработанным ЭФС (ст. 121; 126 Договора).

Независимость органов валютного  регулирования ЕС предполагает, что члены Европейской комиссии и Председатель Совета ЕС, участвующие в заседании ЕЦБ, не имеют права голоса. Тем не менее, Председатель Совета ЕС может предложить Управляющему совету вопрос для обсуждения и включения в повестку дня. Это означает, что наряду с Управляющим советом ЕЦБ ЭФС может влиять на круг вопросов, рассматриваемых ЕЦБ³¹. Путем взаимного участия в заседаниях органы ЕС, ответственные за выработку единой экономической политики, и орган ЕС, ответственный за проведение в жизнь единой валютной политики Союза, могут поддерживать постоянный диалог между собой³². Такая система успешно борется и с потенциально возможным влиянием национальных правительств на процесс выработки решения ЕЦБ через канал их систематического присутствия в управленческих структурах НЦБ (так исторически сложилось, что министры финансов Германии и Франции участвуют в работе Советов директоров немецкого Бундесбанка и Банка Франции соответственно. Данная ситуация не вызывает позитивного отклика на уровне Союза).

Наряду с полномочиями по назначению членов Исполнительного комитета ЕЦБ Европейский парламент играет существенную роль в налаживании диалога между ЕЦБ и гражданами государств-членов, в нем представленных. Ст. 284(3) Договора предусматривает, что Европарламент может провести общие дебаты по годовому отчету, который ЕЦБ обязан представить в Совет ЕС и в Европейский парламент. Более того, Президент ЕЦБ и другие члены Исполнительного комитета могут быть приглашены на слушания в соответствующий парламентский комитет, ведающий вопросами валютной политики. В рамках европейских структур существует осознание того факта, что контакты между главами НЦБ и национальными парламентами не должны повлечь регионализацию валютной политики, а должны служить средством ее разъяснения на национальном уровне и информирования органов  валютного регулирования ЕС о мнениях в национальных парламентах³³.

2) Предоставление отчетности. Представление ежегодного доклада о своей деятельности Европейскому парламенту, Европейской комиссии и Совету ЕС, а также Европейскому совету является главным, но не исчерпывающим событием в рассматриваемой области³⁴. Наряду с ежегодным Статут требует и ежеквартального отчета ЕЦБ (ст. 15(1) Статута). Кроме того, ЕЦБ издает ежемесячный бюллетень о своей деятельности, который служит главным инструментом его постоянной связи с общественностью, хозяйствующими субъектами и финансовыми рынками. Первый номер бюллетеня был выпущен в январе 1999 г., и с этого момента выпуск бюллетеня стал регулярным. ЕЦБ специально отметил, что в реализации единой валютной политики Евросоюза он будет использовать два основных макроэкономических показателя – гармонизированный индекс потребительских цен и агрегат М3³⁵.

Что же касается опубликования протоколов заседания Управляющего совета, то такие публикации прямо запрещены Статутом (ст. 10(4) и ст. 37(1) Статута). Это объясняется необходимостью обеспечения независимости органов ЕСЦБ от влияния со стороны национальных властных структур и проведения единой (то есть в высокой степени согласованной) валютной политики Союза. Совершенно очевидно, что публикация протоколов заседания главного управленческого органа ЕЦБ, отражающих неизбежно ход дискуссии (то есть разночтения во мнениях) по тому или иному вопросу, не способствовала бы решению поставленной задачи. Вместе с тем надлежащий уровень прозрачности обеспечивается регулярными пресс-конференциями высших должностных лиц ЕЦБ, проводимыми по итогам заседания Управляющего совета через каждые две недели. Другим средством обеспечения прозрачности в деятельности ЕЦБ стала публикация Собрания законодательных актов ЕЦБ, осуществляемая ежегодно.

3) Бухгалтерский учет и аудит. Бухгалтерская отчетность ЕЦБ должна составляться ежегодно Исполнительным комитетом в соответствии с принципами, выработанными Управляющим советом (ст. 26(2) Статута). Последний утверждает документы бухгалтерской отчетности и публикует их. Согласно ст. 27(1) Статута счета ЕЦБ и НЦБ проверяются независимыми внешними аудиторами, кандидатуры которых утверждает Совет ЕС по рекомендации Управляющего совета. Наконец, консолидированный финансовый отчет ЕСЦБ должен публиковаться еженедельно (ст. 15(2) Статута). В равной степени консолидированный баланс ЕСЦБ должен составляться Исполнительным комитетом ежегодно с «аналитическими и операционными целями» (ст. 26(3) Статута). Консолидированный баланс должен отражать все активы и пассивы НЦБ в той части, которая связана с их функционированием в качестве элементов ЕСЦБ.

4) Судебный контроль. Последним важным элементом принципа подотчетности выступает судебный контроль, а именно, правомочие Суда ЕС давать правовую оценку актам и упущениям в актах ЕЦБ на предмет их соответствия европейскому законодательству. В этом контексте ЕЦБ занимает равную позицию с другими институтами ЕС в отношении судебного контроля, который распространяется на оценку законности актов ЕЦБ (ст. 263 Договора), законности бездействия ЕЦБ (ст. 265 Договора) и на предварительную оценку юридической действительности и толкования таких актов (ст. 267(b) Договора). Внедоговорная ответственность ЕЦБ регулируется нормами ст. 340 Договора³⁶, в то время как к НЦБ применяются правила национальных законодательных актов.

В заключение можно сделать следующий общий вывод. Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк как ее ключевое звено представляют собой новые структурные образования Союза, созданные с целью проведения единой валютной политики ЕС. Предметная и юрисдикционная компетенция ЕЦБ реализуется через функционирование его институционного механизма, сочетающего европейский (межгосударственный, своего рода федеральный) и национальный (внутригосударственный, локальный) методы формирования. При этом, действуя как орган валютного регулирования Союза, ЕЦБ нивелирует национальное влияние со стороны национальных центральных банков государств – членов ЕС путем применения в своей деятельности принципов независимости и подотчетности. ЕЦБ выступает не только как институт ЕС, но и как структура, на которую полностью распространяется европейское право, где главенствующая роль отведена Договору о функционировании ЕС³⁷. ЕЦБ оказывается встроенным в конституционную структуру ЕС, обладая при этом уникальной степенью независимости при проведении в жизнь единой валютной политики Союза, а также безусловным наднациональным характером.

Индивидуальный исследовательский проект № 09-01-0020 «Европейское банковское право: генезис и институционная структура банковской системы» выполнен при поддержке Программы «Научный фонд ГУ-ВШЭ»

ЕРПЫЛЕВА Н.Ю., доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой международного частного права факультета права Государственного университета – Высшей школы экономики

¹ В качестве примеров работ общего характера можно привести: Акопова И.Г. Эволюция европейской экономической и валютной интеграции // Московский журнал международного права. 2002. № 3. С. 31-46; Линников А.С. Европейский валютный союз: история формирования и механизм действия на современном этапе // Московский журнал международного права. 2002. № 4. С. 65-90; Пашковская И.Г. Европейская экономическая и валютная интеграция. Аспекты права Европейского Союза. М., 2003; Гришин А.В. Проблемы институционального регулирования Экономического и валютного союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. № 1. С. 83-91.

² В юридических текстах-первоисточниках данным терминам соответствуют англоязычные термины «European Central Bank – ECB» и «European  System of Central Banks – ESCB».

³ В юридических текстах-первоисточниках данному термину соответствует англоязычный термин «National Central Banks – NCB».

⁴ Выше приведены названия Римского и Маастрихтского договоров в редакции Лиссабонского договора. Их первоначальные названия существенно отличались от ныне действующих.

⁵ Обновленная консолидированная версия Римского договора опубликована: Кашкин С.Ю. (отв. ред.) Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008. С. 211-390.

⁶ Широкая юрисдикционная компетенция ЕЦБ по проведению единой валютной политики была неоднократно подчеркнута западными учеными. См.: Hamori S., Hamori N. Introduction of the Euro and the Monetary Policy of the European Central Bank. London, 2009.

⁷ Всеобъемлющее исследование различных аспектов становления и развития Экономического и валютного союза см.: Verdun A. The Euro: European Integration Theory and Economic and Monetary Union (Governance in Europe Series). Lanham, 2002; Townsend M. The Euro and Economic and Monetary Union: A Historical, Institutional and Economic Description. London, 2007; EMU@10: Successes and Challenges after Ten Years of Economic and Monetary Union (European Economy Series. Vol. 2). Brussels, 2008.

⁸ Правовой статус ЕВИ был ранее закреплен в ст. 117 Римского договора (до внесения в него изменений Лиссабонским договором) и в Статуте ЕВИ.

⁹ См. об этом более подробно: Issing O. The Birth of Euro. Cambridge, 2008; Marsh D. The Euro: The Politics of the New Global Currency. Yale, 2009; Posen A., Pisani-Ferry J. (eds.) The Euro at Ten: Next Global Currency? Brussels, 2009.

¹⁰ ЕЦБ пересматривает квоты НЦБ каждые 5 лет, а также в случае принятия в ЕС новых членов. Последний пересмотр квот имел место в 2009 г.

¹¹ Частными компаниями ныне являются Национальный банк Бельгии, Банк Греции и Банк Нидерландов. Любопытно, что исторически центральные банки возникали как частные компании, но впоследствии были национализированы государством. Так, Банк Англии, созданный в 1694 г. как акционерное общество частными лицами, был национализирован по решению парламента в 1946 г. путем выкупа принадлежащих частным лицам акций казначейством Королевства.

¹² Такие решения принимаются только главами НЦБ (вес голосов членов Исполнительного комитета равен нулю) квалифицированным большинством голосов, причем количество голосов, которым обладает глава НЦБ, напрямую зависит от количества акций в капитале ЕЦБ,  приобретенных данным НЦБ. Решение принимается, если голоса «за» представляют не менее 2/3 капитала ЕЦБ и не менее половины держателей акций. Таким образом, можно утверждать, что в этом случае решения принимаются по принципу взвешенного голосования, характерного для международных валютно-финансовых организаций (ст. 10(3) Статута).

¹³ Другим примером решения, требующего единогласия, выступает установления несоответствия функций какого-либо НЦБ целям и задачам ЕСЦБ.

¹⁴ Согласно ст. 1 Статута ЕЦБ и НЦБ образуют ЕСЦБ. ЕЦБ и НЦБ государств – членов ЕС, денежной единицей которых является евро, образуют Евросистему. См., например, Neyer U. The Design of the Eurosystem’s Monetary Policy Instruments (Contributions to Economics Series). Heidelberg, 2007.