Управление муниципальным хозяйством в РФ

    В понимании муниципального хозяйства наиболее полной и системной представляется точка зрения Л.А. Велихова. Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Исходя из этого, можно выделить три элемента в системе муниципального хозяйства:

                    органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, целью является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;

                    предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей;

                    предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов.                 Наиболее эффективно работают не муниципальные предприятия, а предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения муниципального образования. Сделать это органы местного самоуправления могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям.

2. АНАЛИЗ И ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ  МУНИЦИПАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

2.1. Структура муниципального хозяйства и его виды

Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих

субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган МСУ.  Можно выделить три элемента в структуре муниципального хозяйства:

      органы МСУ, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории МО, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения МО;

      предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами МСУ этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст.31 Закона «Об общих принципах». Органы МСУ определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы, назначают и увольняют их руководителей;

      предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Взаимоотношения с органами МСУ этих хозяйствующих субъектов регламентируются ст.32,33 Федерального Закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти статьи определяют договорный характер взаимоотношений, дают право органам МСУ координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории МО, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.

Весь мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективно работают предприятия, находящиеся в частной собственности, поэтому целесообразно заинтересовывать их в производстве товаров и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей населения МО. Сделать это органы МСУ могут с помощью муниципального заказа, льгот, предоставляемых таким предприятиям. 

Муниципальный заказ, являясь наиболее эффективным способом взаимодействия органов МСУ с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в настоящее время получает все более широкое распространение. Различные субъекты Федерации принимают свои законы, регулирующие этот вопрос. В Санкт-Петербурге, например, принят закон «О заказе Санкт-Петербурга», хотя формально Санкт-Петербург – это субъект Российской Федерации, так что, строго говоря, закон регулирует введение государственного заказа, но, фактически, речь идет о самом настоящем муниципальном заказе, если МО - это крупный город. Целями данного закона являются обеспечение эффективного расходования средств городского бюджета и поддержка производства товаров, работ и услуг петербургскими организациями. Основными принципами формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга являются поддержка конкурентноспособных производств (заказ размещается по итогам конкурса) и создание благоприятных условий для их развития в городе, обеспечение приоритетности именно петербургских производителей (путем предоставления льгот и квот).  

Рассмотрим теперь виды муниципального хозяйства: Л.А.Велихов выделяет четыре модели муниципального хозяйства: [16]

      муниципализация;

      муниципально-подрядная и муниципально-рентная модели;

      муниципально-концессионная;

      концессия.

Эти модели различаются по степени вмешательства органа МСУ в хозяйственную деятельность предприятия. Максимальное вмешательство, когда МСУ становится по существу собственником предприятия, предполагается при муниципализации, минимальное вмешательство предполагает концессия, когда МСУ на договорных условиях предоставляет частному лицу управлять предприятием.  Книга Велихова вышла в свет в 1928г., и некоторые из ее положений все-таки устарели.

В настоящее время реализуются следующие виды муниципального хозяйства: [17]

1. Муниципально-рентная модель, при которой органы МСУ несут основную нагрузку по решению вопросов местного значения и являются полноценным хозяйствующим субъектом на территории МО (эта модель соответствует муниципализации в классификации Л.А.Велихова);

2. Коммунально-рентная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов, собираемых с жителей МО и, кроме этого, органы МСУ могут облагать налогами (в виде ресурсной ренты, например) хозяйствующие субъекты.

3. Коммунальная модель, при которой доходы органов МСУ складываются из налогов с жителей МО. Хозяйственную деятельность здесь ведут в основном частные предприятия (эта модель всего ближе к концессии в классификации Л.А.Велихова).

Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов МСУ. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские МСУ претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.   

  Можно рассмотреть трактовку субъектов муниципального хозяйства, предложенную Ю.В. Филипповым и Т.Т. Авдеевой. Они также выделяют три элемента муниципального хозяйства: домашние хозяйства, предпринимательский сектор, местное правительство.

2.2. Управление функционированием и развитием муниципального образования

В основе развития местного самоуправления лежат экономические процессы. Следовательно, экономическую деятельность местного сообщества можно описать через понятие “муниципальное хозяйство”. Муниципальное хозяйство можно рассматривать как инструмент, с помощью которого органы местного самоуправления осуществляют экономическую и хозяйственную деятельность.

Местные органы власти выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям (содержание дорог, водо-, тепло-, энергоснабжение, уборка мусора, содержание парков, мест отдыха и прочее) и управление развитием подведомственной территории.

Управление развитием может осуществляться с помощью широкого разнообразного спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики муниципального образования, создать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определенных видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Основным качественным показателем управления функционирования МО является эффективность. Для того чтобы работа органов местного самоуправления была эффективной, необходимо, чтобы основополагающие принципы ее функционирования определялись на федеральном уровне, в частности, чтобы федеральное законодательство в части местного самоуправления было полным, непротиворечивым и системным.

Федеральные органы управления при принятии управленческих решений в направлении формирования и развития муниципальных образований должны учитывать не только количество функционирующих на их территории организаций, их стратегическую ориентацию, но и такие факторы, как численность проживающих, природно-климатические условия, уровень социально-экономического развития территории, что позволит в дальнейшем упорядочить взаимоотношения на всех уровнях управленческой иерархии, а также больше внимания уделять не усилению контроля за саморазвитием регионов, а самому процессу их функционирования и развития. В табл.1.1. показано распределение функций управления по субъектам управления.

Таблица 1.1. Субъекты управления местным развитием

Управление развитием муниципального образования - согласованное воздействие различных субъектов на процессы, протекающие в муниципальном образовании для достижения таких стратегических целей, как: улучшение качества жизни населения и повышение степени удовлетворения потребностей жителей, качественные преобразования экономической сферы, сохранение окружающей среды. [21]

Преодоление кризиса в любой сфере жизни муниципалитета напрямую связано с уровнем экономической активности. Социальное развитие, хотя и обладает относительной самостоятельностью, в значительной степени определяется ресурсными возможностями, которые, в свою очередь, зависят от степени экономического развития. Поэтому, только развивая экономическую активность, можно осуществить те или иные прорывы в жизни местного сообщества и поднять уровень благосостояния населения, который, в конечном счете, всегда определяет степень успеха той или иной социально-экономической политики.

Все возможные методы воздействия местной администрации на ход экономического развития можно подразделить на следующие три:

- формирование на местном уровне благоприятных общих условий для развития деловой активности;

- регулирование деловой активности в муниципалитете;

- прямая кооперация местной администрации и бизнеса. Рассмотрим эти три метода управления муниципальным развитием.

К благоприятным общим условиям для развития деловой активности следует отнести рыночную инфраструктуру, наличие земли и соответствующих прав на нее для развития новых видов экономической активности, хорошо развитые транспорт, связь, офисное хозяйство и прочее.

Традиционными являются активные действия по созданию и укреплению инфраструктуры, которая является базовой для всех видов бизнеса: дороги, телефон, вокзалы и пр. По отношению к земле также можно совершать целенаправленные действия - объединять и дробить земельные участки, выкупать и продавать, сдавать в аренду и даже передавать в безвозмездное пользование. От конкретных действий в отношении земли зависит как общее направление, так и интенсивность новой деловой активности в муниципалитете.

Относительно самостоятельным фактором экономического развития любого муниципального образования в последнее время стал международный фактор: чем более интенсивны международные связи регионального уровня, тем больший импульс, как правило, получает экономическое развитие отдельного муниципалитета.

Выполняя третью функцию - прямую кооперацию местной администрации и бизнеса, в случае осуществления крупных проектов развития муниципалитетов иногда оказывается целесообразным непосредственное сотрудничество администрации и частных организаций. Чтобы избежать ненужного перекоса в сторону частных интересов, прямая кооперация должна сопровождаться подробным и обоснованным процессом планирования, достаточно эффективным процессом контроля и наличием авторитетного и влиятельного руководства со стороны местной администрации.