Территориальная основа местного самоуправления

Считаем целесообразным закрепить  в законе регионального уровня положение, запрещающее выносить на голосование  вопрос об изменении границ в случае отсутствия решения о выдвижении инициативы хотя бы одного представительного  органа местного самоуправления из всех муниципальных образований, вовлеченных  в этот процесс.

Также отсутствие согласия населения хотя бы одного из муниципальных  образований, вовлеченных в процесс  изменения муниципальных границ, делает невозможным положительное  решение вопроса. Поэтому в законе субъекта РФ обоснованным будет введение требований об одновременном проведении процедур голосования во всех муниципальных  образованиях, вовлеченных в процесс  изменения границ.

Проведение референдума  по вопросу изменения границ муниципального образования включает в себя несколько  последовательных стадий.

Назначение голосования  по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования на основании  ч. 5 ст. 24 комментируемого закона относится к полномочиям представительного органа муниципального образования.

В Федеральном закон о  местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены  механизмы судебной защиты прав граждан  при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения  представительным органом муниципального образования о назначении голосования  ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению  границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.

Следует отметить, что субъектами обращения в суд в случае, если представительный орган муниципального образования не назначил в тридцатидневный  срок дату проведения голосования, могут  быть глава местной администрации, глава муниципального образования  и органы государственной власти субъекта РФ.

Законом определено понятие  преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время  под преобразованием муниципального образования понимаются:

- объединение нескольких  муниципальных образований в  одно;

- разделение одного муниципального  образования на несколько самостоятельных  муниципальных образований; 

- изменение статуса городского  поселения в связи с наделением  его статусом городского округа  либо лишением его статуса  городского округа.

Преобразование муниципальных  образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной  власти субъектов РФ, федеральные  органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как  и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для  выдвижения инициативы проведения местного референдума.

2-6. Комментируемым законом  также определена процедура учета  мнения населения при преобразовании  муниципальных образований. Здесь  необходимо заметить, что в отношении  преобразования поселений требуется  согласие населения, выраженное  непосредственно, а в отношении  преобразования муниципальных районов  предусматривается только учет  мнения населения, выраженного  представительным органом муниципального  образования. 

Это вполне закономерно, так  как к компетенции поселений  отнесено решение большей части  вопросов местного значения, непосредственно  затрагивающих повседневные жизненные  интересы населения, а муниципальными районами в значительной мере реализуются  отдельные государственные полномочия.

Согласие населения при  преобразовании муниципальных образований  необходимо в следующих случаях:

- предполагаемого изменения  статуса городского поселения  в связи с наделением его  статусом городского округа и  выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);

- предполагаемого изменения  статуса городского округа в  связи с наделением его статусом  городского поселения и включения  его в состав района (ч. 7 ст. 13);

- если предполагаемое  объединение муниципальных районов  влечет изменение границ иных  муниципальных образований (муниципальных  районов, поселений, городских  округов) (ч. 4 ст. 13);

- если предполагаемое  объединение поселений влечет  изменение границ иных муниципальных  образований (муниципальных районов,  поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);

- предполагаемого разделения  поселения, в случае образования  двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения  препятствует принятию закона субъекта РФ.

При преобразовании муниципальных  образований, заключающемся в объединении  и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение  согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение  районов или разделение одного района не затронуло границ других районов  и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными  органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения  границ.

Следует обратить внимание на то, что после 1 января 2006 г. вопросы  преобразования муниципального образования  в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).

Настоящий Федеральный закон  предусматривает, что порядок выдвижения инициативы по проведению голосования, само голосование, подведение и опубликование  его итогов должны устанавливаться  законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и с положениями комментируемого Федерального закона.

Таким образом, закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования, должен включать в себя следующие основные положения  и разделы:

- перечень возможных оснований  выдвижения инициативы населения  по проведению голосования по  вопросу преобразованию муниципальных  образований; 

- выдвижение инициативы  населения по проведению голосования  по вопросу преобразования муниципального  образования; 

- назначение голосования  по вопросу преобразования муниципального  образования; 

- образование участков  голосования по вопросу преобразования  муниципального образования; 

- регистрация участников  и составление списков участников  голосования по вопросу преобразования  муниципального образования; 

- агитация;

- финансирование голосования; 

- голосование; 

- подведение итогов и  результатов голосования; 

- обжалование нарушений  прав граждан и иных субъектов,  имеющих право выдвижения инициативы  голосования, прав граждан на  участие в голосовании по вопросу  преобразования муниципального  образования. 

При изменении статуса  городского поселения в связи  с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса  городского округа необходимо руководствоваться  следующим:

* - изменение статуса городского  поселения осуществляется законом  субъекта РФ по инициативе  населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;

* - инициатива населения  об изменении статуса городского  поселения реализуется в порядке,  установленном федеральным законом  и принимаемым в соответствии  с ним законом субъекта РФ  для выдвижения инициативы проведения  местного референдума; 

* - инициатива органов  местного самоуправления, органов  государственной власти об изменении  статуса городского поселения  оформляется решениями соответствующих  органов местного самоуправления, органов государственной власти;

* - изменение статуса городского  поселения осуществляется с согласия  населения соответствующего городского  поселения, а также с согласия  населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение; 

* - мнение населения городского  поселения и мнение населения  муниципального района выявляются  путем голосования по вопросу  о преобразовании муниципального  образования, проводимого раздельно  на территории городского поселения  и на территории муниципального  района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;

* - изменение статуса городского  поселения не допускается при  отсутствии согласия на такое  изменение населения городского  поселения и (или) населения  муниципального района.

 

 

 

 

 

 

3. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях

Местное самоуправление в  условиях административно-территориальных  образований (ЗАТО) формируется на основе Закона об общих принципах организации  местного самоуправления и Федерального закона от 28 ноября 1992 г. «О закрытом административно-территориальном  образовании» (в ред. от 28 ноября 1996 г.1).

Согласно ст. 1 Закона о ЗАТО это образование определяется как имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее – предприятия и/или объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

ЗАТО является административно-территориальной  единицей. Его территория и границы  устанавливаются исходя из особого  режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, а  также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Причем эти границы  могут не совпадать с границами  субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Следовательно, территориальные вопросы этого  вида поселений решают федеральные  исполнительные органы государственной  власти.

Закон устанавливает порядок  создания, упразднения ЗАТО и изменения его границ. Решение об этих вопросах принимает Президент РФ, а предложения вносит Правительство РФ. Предложения об установлении административной подчиненности, определении границ и отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносит федеральное Правительство по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории. В таком же порядке производится изменение его границ.

При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования.

В ведение органов местного самоуправления ЗАТО передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории. Они имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством РФ. Это вид поселений находится в ведении федеральных исполнительных органов государственной власти по вопросам: установления административной подчиненности, границ образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и/или объектов, включая специальные условия проживания граждан, охрану общественного порядка и обеспечение противопожарной безопасности.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также  нормативные правовые акты органов  местного самоуправления действуют  в отношении ЗАТО с учетом особенностей, устанавливаемых Законом о ЗАТО. Этот акт закрепляет предметы ведения органов местного самоуправления ЗАТО. Так, в соответствии с Законом они:

координируют деятельность предприятий и/или объектов, подразделений  охраны, милиции, гражданской обороны  и иных служб при угрозе возникновения  чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях  аварий на предприятиях и/или объектах либо при их угрозе. При возникновении опасности для жизни и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятиях и/или объектах глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и/или объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

участвуют совместно с  руководителями предприятий и/или  объектов, по роду деятельности которых  созданы ЗАТО, и органами федеральной  службы безопасности в порядке, устанавливаемом  Правительством РФ, в определении  пропускного режима в эти образования, за исключением режимных территорий предприятий и/или объектов, находящихся  в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;