Территориальная основа местного самоуправления

В то же время некоторые  требования комментируемой статьи сформулированы достаточно жестко, что ставит перед  исполнителями на местах почти непреодолимые  препятствия. Так, п. 5 ч. 1 ст. 11 гласит, что  в городское поселение может  входить только один город или  один поселок. Присоединять к городскому поселению можно только сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Между тем сегодня  в России имеются 155 городов, в состав которых входят другие образования, помимо населенных пунктов, в том числе 34 города, 368 поселков и около 550 сельсоветов.

Анализируя комментируемую статью, можно сделать вывод, что  важнейшее значение при определении  границ территорий сельских и городских  поселений будут играть оценочные  критерии и принципы, на основе которых  субъекты Федерации будут устанавливать  границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения  субъектов Федерации будет находиться решение таких вопросов, как:

1) установление площади  исторически сложившихся земель  населенных пунктов, прилегающих  к населенным пунктам земель  общего пользования, территории  традиционного землепользования  жителей поселения, рекреационных  земель поселения и земель  для развития поселения; 

2) установление площади  поселений и районов в малонаселенных  территориях будет осуществляться  субъектами Федерации исходя  из следующего важнейшего дополнительного  условия: в границы района включаются  территории всех поселений, за  исключением территорий городских  округов, а также межселенных  территорий;

3) включение в состав  городского поселения либо в  состав сельских поселений (а  значит, и в состав территории  районов) сельских населенных  пунктов численностью населения  менее 3000 человек (для малонаселенных  территорий - менее 1000);

4) наделение статусом  поселений сельских населенных  пунктов с численностью населения  менее 1000 человек. 

Таким образом, от воли законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Федерации во многом будет зависеть формирование нового муниципального территориального деления  России. При этом возможны 3 основных варианта реализации правовых норм Федерального закона о территориальной организации  местной власти:

- максимальное сохранение  существующих в субъекте Федерации  территориальных границ;

- избирательное изменение  границ муниципальных образований,  основанное на политических, социально-экономических,  управленческих, исторических и  других мотивах; 

- максимальное изменение  территориальных границ и изменение  существующих территорий муниципальных  образований. 

При формировании территории поселений обязательным является включение  в их состав земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного  природопользования жителей поселения, рекреационных земель и земель для  развития поселения независимо от формы  собственности и целевого назначения земель. Введены ограничения относительно населенных пунктов, которые могут  находиться в границах городских  и сельских поселений.

Кроме численности населения  и категорий населенных пунктов, которые могут входить в состав поселения, закон содержит требование учитывать при установлении границ поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, пешеходную доступность в течение  рабочего дня до административного  центра поселения и обратно для  жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Это связано  с необходимостью обеспечить всем жителям  поселения возможность непосредственного  обращения в органы местного самоуправления при неразвитости транспортной инфраструктуры в небольших территориальных  образованиях. Для района аналогичное  требование состоит в транспортной доступности административного  центра. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут  не применяться при установлении границ муниципальных районов на малонаселенных и труднодоступных  территориях.

В настоящее время отсутствует  официальное разъяснение вопроса  о том, какое расстояние следует  считать пешеходной и транспортной доступностью. По мнению авторов комментария  наиболее верной является точка зрения, что средний радиус муниципального района должен быть до 40 км, а поселения - до 9 км.

2. Особые критерии определены  для формирования городских поселений,  претендующих на статус городского  округа.

Закон не выдвигает требований относительно количества жителей городского поселения, необходимого для получения  статуса городского округа. Примечательно, что в ходе обсуждения законопроекта  выдвигались различные предложения  относительно порога численности населения  городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст  закона они не попали.

Главное требование закона - это такой уровень развития инфраструктуры, который позволит осуществлять собственные  и отдельные государственные  полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа в  соответствующем порядке. Следует  обратить внимание на то, что органы государственной власти субъекта Федерации  в каждом конкретном случае самостоятельно определяют уровень экономического, социально-культурного и иного  развития городского поселения для  приобретения им статуса муниципального образования в виде городского округа.

Таким образом, при формировании территорий муниципальных образований  необходимо исходить из следующих приоритетов:

* - выполнение требований  Федерального закона "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" к составу и размерам  территории муниципального образования,  численности населения (приведены  ниже);

* - максимально возможный  учет наличия инфраструктуры, необходимой  для решения вопросов местного  значения и исполнения возложенных  государственных полномочий;

* - учет источников доходов,  необходимых для формирования  доходной базы местных бюджетов.

* 3-4. Правительство РФ  своим распоряжением N 707-р от 25 мая 2004 г. утвердило: 

* - перечень субъектов  РФ и отдельных районов субъектов  РФ (в существующих границах), относящихся  к территориям с низкой плотностью  населения; 

* - перечень субъектов  РФ и отдельных районов субъектов  РФ (в существующих границах), относящихся  к территориям с высокой плотностью  населения. 

Согласно этому распоряжению субъекты РФ, относящиеся к территориям  с низкой и высокой плотностью населения, сгруппированы по федеральным  округам.

Как известно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается  с учетом мнения населения соответствующих  муниципальных образований (ч. 2 ст. 131). Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. воспроизводилась лишь конституционная формулировка. Законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектов РФ гарантии учета мнения населения при решении  вопросов изменения границ муниципальных  образований.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности  положений Конституции установил, что наиболее адекватной формой учета  мнения населения при изменении  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум. В Федеральном законе "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. введены подробные нормы, содержащие правовые гарантии учета мнения населения  при изменении границ муниципального образования или его преобразования.

В связи с тем, что Конституция  РФ устанавливает только требование о необходимости учета мнения населения при изменении территориальных  границ муниципальных образований, а Конституционный Суд Российской Федерации лишь провел аналогию указанной процедуры с процедурой референдума, в комментируемом Федеральном законе сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения референдума с закреплением условия получения согласия населения по поводу изменения границ муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный  закон выделяет 2 отличающиеся друг от друга процедуры установления границ и преобразования муниципальных  образований. Первая процедура устанавливает  порядок определения границ и  преобразования действующих муниципальных  образований. Вторая относится к  установлению границ вновь образованных муниципальных образований и  наделению их статусом городского и  сельского поселения, статусом городского округа, муниципального района.

В первом случае изменение  границ муниципальных образований  производится в порядке, установленном  настоящей статьей с учетом ограничений  абз. 1 ч. 3 ст. 84, т.е. всякое изменение границ действующих муниципальных образований, их преобразование возможно только на основе согласия населения соответствующих муниципальных образований.

При этом до 1 января 2006 г. при  изменении границ муниципальных  образований не применяются критерии численности населения, определенные в настоящем законе в п. 6, 7 и 10 ч. 1 ст. 11. Иными словами, при определении границ сельского поселения в переходный период - с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. - не применяется требование о том, чтобы в границах сельского поселения находился один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, не менее 1000 человек, а для территорий с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек. Не выставляется также и обязательное условие о том, чтобы в сельских поселениях, в границах которых находятся несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из поселений составляла не более 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения численность каждого из населенных пунктов, объединенных в одно муниципальное образование, также может превышать 3000 человек в одном населенном пункте.

Получение согласия населения  при изменении границ района законом  не предусматривается, если на территориях  с низкой плотностью населения изменение  границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района (ч. 4 ст. 12). В этом случае решение об изменении границ района и поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

Положения новой редакции Федерального закона (ст. 12, 13, 24) по сравнению  с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержат конкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу  изменения границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление. В целях получения согласия населения  при изменении границ муниципального образования проводится голосование  граждан по указанным вопросам. В  голосовании участвуют граждане тех муниципальных образований  и населенных пунктов, границы которых  подлежат изменению.

С инициативой об изменении  границ муниципальных образований  могут выступить:

- население; 

- органы местного самоуправления;

- органы государственной  власти субъектов РФ;

- федеральные органы государственной  власти.

Таким образом, новый закон  расширяет перечень субъектов, которые  вправе выступать с инициативой  об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправления муниципального образования, органов государственной  власти соответствующего субъекта РФ, к ним также теперь относятся  федеральные органы государственной  власти.

Законом установлено, что  население реализует свою инициативу в порядке, установленном для  реализации гражданами инициативы проведения местного референдума.

Для реализации инициативы граждан по вопросам изменения границ муниципальных образований по аналогии с процедурой реализации инициативы граждан по проведению местного референдума необходимо выполнить следующие действия, предусмотренные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации":

- образовать и зарегистрировать  инициативную группу;

- получить регистрационное  свидетельство; 

- осуществить сбор подписей  жителей муниципального образования  в поддержку инициативы проведения  референдума по изменению границ;

- провести в избирательной  комиссии муниципального образования  экспертизу собранных подписей;

- направить в представительный  орган муниципального образования  решение избирательной комиссии  для принятия решения о проведении  голосования. 

Указанные процедуры осуществляются в порядке, установленном Федеральным  законом "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" и  законом субъекта РФ о проведении местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной  власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями  соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной  власти. Несмотря на то что закон не конкретизирует, какие именно органы местного самоуправления вправе выступить с инициативой проведения референдума по вопросу изменения границ, полагаем, что из числа органов местного самоуправления этим правом могут обладать только представительные органы муниципального образования.