Реформы 60-70-х годов 19 века. Развитие системы местного самоуправления

В курию городских обывателей входили городские промышленники и торговцы, имевшие оборот не менее 6000 руб/год, а также «лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей»[1].

В сельской курии не был установлен имущественный ценз. Однако в ней была была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, назначали своих выборщиков и посылали их на собрание, которое избирало земских гласных (в уездное земское собрание). При этом надо отметить, что из данных трёх курий только крестьянский съезд носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Результаты выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865—67 были таковы: в губернские — помещиков-дворян — 74,2%, купцов — 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) — 10,6%, прочих — 4,3%; в уездные — помещиков-дворян — 41,7%, духовенства — 6,5%, купцов — 10,4%, крестьян — 38,4%, прочих — 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883—85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии[1].

Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

Земское собрание собиралось только раз в год на 10 дней, а губернское собрание – раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором.

Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался в должности Министром Внутренних Дел.

Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это были решения по вопросам дорожного строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения.

Власть против земств

Несмотря на то, что земствам были поручены исключительно хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами «кристаллизации» местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств.

Вот что пишет в своей статье «Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)», опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев - земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 - губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. - член Конституционно-демократической партии (партии кадетов))[2]:

Следствием нового закона стало то, что уже в 1867 г. земские учреждения Санкт-Петербургской губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское собрание заявило о необходимости участия земства в законодательных работах.

Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих возможностей по цензуре земских документов в немалой степени зависели как от их личных качеств и убеждений, так и от поведения земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. «В начале 70-х гг. XIX в. управой был составлен доклад «О народном продовольствии» и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 г. в губернии «ознаменовался голодом». Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово «голод» заменил словом «недород» и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо «ознаменовался», потому что «слово „ознаменовался" подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а „недород" хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное». Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора»[3] .

Впрочем, уже 8 октября 1867 г. вышло некоторое послабление в этом вопросе - циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных.

Притеснялись земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2.5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

Сильному налоговому давлению подверглась и промышленность – налогами стали облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе.

Данный закон сразу поставил земства в финансовом отношении в чрезвычайно трудное положение, и вызывало крайнее их раздражение. Земства увидели в этом один из симптомов враждебного отношения к своим задачам и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.

Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 г. - положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Если взять совокупный доход земств за 1868 г., который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах — 3.4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов — 8.3% и сбора с торгово-промышленных документов — 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же[12].

То есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились.

ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870

Городовое положение 16 июня 1870, - одна из бурж. реформ в России. С падением крепостного права иразвитием капитализма города превращались в крупные пром., торг. и адм. центры. Росло гор. население ичисленность городов. Г. р. имела целью поднять х-во городов и привлечь к управлению ими верхушку города- крупную финанс. и торг. буржуазию. Подготовка Г. р. началась в 1862, но только в 1870 проект былутвержден царем и обнародован. Г. р. заменяла прежние сословные думы всесословными гор.учреждениями местного самоуправления. Распорядит. органами являлись городские думы, аисполнительными - избранные думами городские управы. Члены гор. дум выбирались на 4 года иназывались "гласными". Состав гласных колебался в пределах от 30 до 72. В Москве их было 180, в.Петербурге - 250. Управы состояли из 2-3 чел. под председательством гор. головы, к-рый являлсяодновременно и пред. гор. думы. Правом выбора в гор. думы пользовались лица, достигшие 25 лет,владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы пром. и торг.предприятий и купцы, вносившие гор. сборы. Рабочие, мелкие служащие и лица умств. труда, не имевшиенедвижимой собственности, лишались избират. права. Выборы в гор. думы производились по т. н. "трехклассной" избират. системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. Врезультата многотысячная масса мелких налогоплательщиков избирала в думу такое же количество гласных,как неск. десятков крупных промышленников и купцов. В Петербурге, напр., в первой курии было 275избирателей, во второй - 849, а в третьей - 16 355 и каждая курия выбирала равное число гласных. В Москведве первых курии, выбиравшие вместе 2/3 гласных, составляли только 13% общего числа избирателей. Такаясистема имуществ. ценза обеспечивала преобладание в думе крупной финансовой и торгово-промышленной буржуазии.

Компетенция гор. обществ. управления была ограничена местными хоз. вопросами: внеш. благоустройствогорода, меры против пожаров, попечение о развитии местной торговли и пром-сти, здравоохранения и нар.образования ("преим. в хоз. отношении") и т. п. На гор. думы были возложены обязат. расходы посодержанию пожарной охраны города, полиции, тюрем и казарм. На эти расходы приходилось в разноевремя от 20 до 60% всего бюджета. Гор. доходы думы складывались из оценочного сбора с недвижимыхимуществ, налога с пром. и торг. предприятий, пошлинных сборов за клеймение весов и мер, аукционы и пр.и сборов с принадлежавших городу предприятий (торг. ряды, бани, гор. бойни и пр.). Все эти доходы непокрывали растущих расходов города. Думы и управы не обладали принудит. властью, они подчинялисьстрогой опеке губернатора и мин. внутр. дел. Губернатор мог наложить вето на любое постановление думы иуправы.