Дисциплинарной власти
сельского старосты должны были подчиняться
не только крестьяне, но и все лица податных
сословий (то есть все, кроме дворян, духовенства
ипочётных граждан), постоянно проживающие
на территории сельского общества.
Правительственный контроль
над сельскими обществами
С момента освобождения крестьян правительственным
чиновником, ответственным за проведение
крестьянской реформы на местах, был мировой посредник. Основной задачей
мирового посредника была организация
переговоров по наделению сельских обществ
землёй и составление уставных грамот.
Над мировым посредником стояла контрольная
инстанция — уездный мировой съезд, а над ним — губернское
по крестьянским делам присутствие.
В 1874 году мировые посредники, как выполнившие
свои функции, были упразднены. Вместо
уездных мировых съездов были организованы уездные по крестьянским делам
присутствия. Эти комиссии имели только одного штатного
сотрудника — непременного члена. Один
чиновник на целый уезд не был способен
осуществлять эффективный правительственный
контроль за деятельностью крестьянских
обществ, его обязанности сводились к
рассмотрению жалоб и разбору конфликтов.
В 1889 году была проведена
реформа, резко увеличившая степень вмешательства
правительства в крестьянские дела. Была
создана должность земского участкового начальника (на уезд приходилось
в среднем около четырёх участков), в обязанности
которого был включен мелочный контроль
всей деятельности сельских обществ и
волостей. Над земскими начальниками стояла
контрольная инстанция — уездный съезд, а над ним — губернское присутствие. Все эти три инстанции
были одновременно и административными,
и судебными (с органиченными полномочиями).
По отношению к сельским
обществам земский начальник имел следующие
административные полномочия (исключительно
по отношению к крестьянам и крестьянскому
самоуправлению):
разбирать и разрешать иски
и споры, относящиеся к исполнению актов
о поземельном устройстве крестьян и истекающих
из прежних обязательных отношений между
помещиками и крестьянами;
производить надзор и ревизии
всех установлений крестьянского общественного
самоуправления;
при всех инцидентах, требующих
прибытия уездного исправника или станового пристава, до их прибытия на место исполнять их обязанности, в том числе руководить нижними чинами уездной полиции;
принимать и разрешать жалобы
на должностных лиц сельских управлений;
временно устранять от должности
должностных лиц сельских управлений
и передавать дело об их увольнении на
решение уездных съездов;
проверять все приговоры сельских
сходов, и, при усмотрении среди них нарушающих закон, передавать дело на решение уездных съездов;
надзирать за состоянием мирских
капиталов, утверждать приговоры сельских
сходов относительно расходования мирских
капиталов, при несогласии передавать
дело на решение уездных съездов;
надзирать за опекунствами,
учреждёнными над малолетними сиротами
сельского состояния.
Земский начальник
имел также и полномочия накладывать административные
взыскания (в современных терминах — право
рассматривать дела об административных
правонарушениях), также исключительно
по отношению к крестьянам и крестьянскому
самоуправлению. До 1906 года за маловажные
проступки земский начальник мог, «без
формального производства», подвергнуть
должностных лиц сельского и волостного
управлений и суда денежному взысканию
не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7
дней. В том же порядке, с составлением
лишь в каждом случае особого протокола,
земский начальник мог подвергнуть денежному
взысканию не свыше 6 рублей или аресту
не свыше 3 дней всех «лиц, подведомственных
крестьянскому общественному управлению»,
в случае «неисполнения законных его распоряжений
или требований»].
Земские начальники
выступали также и как судьи с ограниченными
полномочиями, однако их судебная власть
распространялась на всех лиц, а не только
на крестьян; поэтому в настоящей статье
эта часть их деятельности не рассматривается.
Сельское общество и землепользование
Существовали различные
формы участия сельских обществ в землепользовании.
Наиболее популярной
формой было общинное
владение землёй, при котором вся крестьянская
надельная земля находилась в собственности
общины, которая регулярно перераспределяла
землю между крестьянскими хозяйствами,
сообразно размеру семей. При этих переделах
также учитывалось создание новых крестьянских
хозяйств и исчезновение существовавших.
Часть земли (прежде всего луговые, пастбищные
земли и леса, неудобья), как правило, не
разделялись между крестьянами и находились
в совместном владении сельского общества.
По обычаю, крестьяне оценивали хозяйственную
полезность каждого участка в условных
единицах, «тяглах», сколько «тягл» находилось
в распоряжении крестьянского хозяйства,
столько же пропорциональных долей оно
должно было вносить в общую сумму поземельных
налогов, уплачивавшихся сельской общиной.
Сельское общество
могло в любое время произвести передел мирской земли — изменить
размеры участков в пользовании крестьянских
семей сообразно изменившемуся количеству
работников и способности уплачивать
подати. С 1893 года переделы разрешалось
проводить не чаще, чем один раз в 12 лет.
Не все крестьянские общества практиковали
регулярные переделы, некоторая часть
обществ не проводила их никогда.
Стремление
уравнять по хозяйственной полезности
участки, выделенные каждому отдельному
хозяйству привело к неблагоприятному
явлению — чересполосице.
Смысл чересполосного землевладения в
том, что все земли общества нарезаются
на несколько больших полей, внутри каждого
поля земля считается одинакового качества,
и в каждом поле земля нарезается на узкие
полоски по количеству хозяйств, площадь
полоски пропорциональна количеству тягл,
которое выделено данному хозяйству при
последнем переделе. Таким образом, каждое
хозяйство пользуется столькими полосками
земли, на сколько полей разделена вся общинная земля. В
некоторых случаях, крестьянам приходилось
обрабатывать до 30 разнесенных по разным
местам земельных участков, что крайне
невыгодно сказывалось на эффективности
сельского хозяйства. Борьба с чересполосицей
путём полного разверствания общинной
земли и выделения каждому хозяйству одного
компактного участка (хутора или отруба) стала одной
из главных задач столыпинской аграрной
реформы, реализуемой с 1906 года.
Второй широко распространённой
формой землевладения в сельских обществах
было подворное
(участковое) землевладение, при котором каждое
крестьянское хозяйство получало выделенный
раз и навсегда, передаваемый по наследству
участок. Такая форма собственности была
более распространена в Западном крае.
Наследственный участок представлял собой
неполную частную собственность — он передавался
по наследству, но не мог быть продан. Как
и общинное владение, подворное владение
могло сочетаться с общинной собственностью
на непахотные земли (луга, пастбища, лес,
неудобья).
Сельское общество
имело право в любой момент перейти от
общинного пользования землёй к подворному,
но обратный переход был невозможен.
«Усадебная оседлость»
крестьян (придомовые участки) находились
в ограниченной (с правом передачи по наследству)
собственности крестьян. Общие земли селений
(улицы, проезды) всегда принадлежали сельскому
обществу в целом.
Отмена крепостного права в
1861 году потребовала неотложной реформы
системы местного управления. Новым этапом
развития местного самоуправления стали
земства. В марте 1863 г. специально созданная
комиссия подготовила окончательные проекты
положения о земских учреждениях и временные
правила для них. А 1 января 1864 г. император
Александр II издал «Положение о губернских
и уездных земских учреждениях», где было
объявлено об их создании.
Первоначально земская реформа
затрагивала только 33 губернии. Под действия
«Положения о губернских и уездных земских
учреждениях» не попадали прибалтийские,
польско-литовские губернии, Архангельская,
Астраханская, Юрьевская, Могилевская,
а также области Бессарабская и Войска
Донского. К 1911 году земства существовали
в 43 губерниях. Земские учреждения разделялись,
согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные
и губернские.
Функции земств, прописанные
в Положении 1864 г.
I. Заведывание имуществами,
капиталами и денежными сборами
земства.
II. Устройство и содержание принадлежащих
земству зданий, других сооружений и путей
сообщения, содержимых на счет земства.
III. Меры обеспечения народного продовольствия.
IV. Заведывание земскими благотворительными
и прочие меры призрения; способы прекращения
нищенства; попечение о построении церквей.
V. Управление делами взаимного земского
страхования имуществ.
VI. Попечение о развитии местной торговли
и промышленности.
VII. Участие, преимущественно в хозяйственном
отношении и в пределах, законом определенных,
в попечении о народном образовании, о
народном здравии и о тюрьмах.
VIII. Содействие к предупреждению падежей
скота, а также по охранению хлебных посевов
и других растений от истребления саранчею,
сусликами и другими вредными насекомыми
и животными.
IX. Исполнение возложенных на земство
потребностей воинского и гражданского
управлений, и участие в делах о почтовой
повинности.
X. Раскладка тех государственных денежных
сборов, разверстание которых по Губернии
и уездам возлагается на земские учреждения,
на основании изданных о том узаконений
или особых распоряжений, Высочайшею властию
утвержденных.
XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование,
на основании Устава о земских повинностях,
местных сборов, для удовлетворения земских
потребностей Губернии или уезда.
XII. Представление, чрез Губернское начальство,
высшему правительству сведений и заключений
по предметам, касающимся местных хозяйственных
польз и нужд Губернии или уезда, и ходатайство
по сим предметам, также чрез Губернское
начальство; доставление, по требованиям
высших правительственных учреждений
и Начальников Губерний, сведений, до земского
хозяйства относящихся.
XIII. Производство выборов в члены и другие
должности по земским учреждениям и назначение
сумм на содержание этих учреждений.
XIV. Дела, которые будут вверены земским
учреждениям, на основании особых уставов,
положений или постановлений.
…
…
64. К ведомству уездных земских учреждений,
кроме того, в особенности, относятся:
I. Раскладка внутри уезда тех государственных
и Губернских сборов, которых разверстание
по уезду будет возложено, по закону или
распоряжению правительства, на уездные
учреждения.
II. Составление предварительных предположений,
для Губернских смет, о размерах и способах
исполнения в уезде повинностей, к разряду
Губернских отнесенных, и представление
означенных предположений в Губернскую
Управу.
III. Представление Губернским земским
учреждениям местных сведений и заключений
по предметам хозяйства.
IV. Разрешение на открытие торгов и базаров.
V. Отнесение проселочных и полевых дорог
в разряд уездных, а также уездных дорог
в разряд проселочных; изменение направления
уездных земских дорог.
VI. Содержание бечевников; представление
чрез Начальника Губернии ходатайств
об отнесении, по уважительным причинам,
содержания бечевников на счет казны.
VII. Местные распоряжения и надзор, по указаниям
Губернской Управы, в пределах уезда, по
устройству Губернских путей сообщения,
по исполнению потребностей управления,
на Губернские повинности отнесенных,
и по взаимному страхованию; представление
о действиях по сим предметам отчета Губернской
Земской Управе (ст. 72).
65. В круг обязанностей, возлагаемых на
земские учреждения по 2, 61-64 ст. сего Положения,
принадлежат: Земским Собраниям — распорядительная
власть и общий надзор за ходом дел, а Земским
Управам — как распоряжения исполнительные,
так и вообще ближайшее заведывание земскими
делами.
А вот функции губернских земств:
Гл. III. — Предметы ведомства
и пределы власти земских учреждений
61. Губернские земские учреждения заведывают
теми из земских дел, поименованных во
2-й ст. сего Положения, которые относятся
до всей вообще Губернии или нескольких
ее уездов.
62. Независимо от сего, к ведомству Губернских
земских учреждений, в особенности, относятся:
I. Разделение на Губернские и уездные;
земских зданий, сооружений, путей сообщения,
повинностей, заведений общественного
призрения, а равно перемены в сем разделении.
II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении
или изменении сроков ярмарок существующих.
III. Дела об открытии новых пристаней на
судоходных реках и о перенесении существующих
пристаней.
IV. Представление, чрез Начальника Губернии,
ходатайств о перечислении, по уважительным
причинам, земских дорожных сооружений
или целых дорог в разряд государственных.
V. Распоряжения по взаимному земскому
страхованию имуществ от огня.
VI. Раскладка между уездами сумм государственных
сборов, которых разверстание возложено
на земские учреждения по закону или особому,
Высочайшей властию утвержденному, распоряжению
правительства.
VII. Рассмотрение и разрешение затруднений,
могущих встретиться в утверждении смет
и раскладок уездных сборов.
Как видим, функции земства исключительно
хозяйственные. Структура выборов в земства
была следующей:
Основной земский орган – уездное
земское собрание формировали три курии
– землевладельцев, городских жителей
и крестьян.
Устроители земской реформы
не решились открыто провести сословный
принцип формирования новых местных органов.
Однако неприемлемым для них было и всеобщее
избирательное право. Поэтому для выборов
земских учреждений предполагалось разделить
все уездное население на три курии, в
каждой из которых, как отмечала комиссия,
“преобладает одно из главных исторически
сложившихся сословий”. Избирательная
система должна комбинировать сословное
начало с началом имущественного ценза.
Кроме того, куриальная система позволяла
правительству заранее планировать число
выборщиков от сословий и регулировать
их соотношение в земских учреждениях.
Курия уездных землевладельцев состояла в основном из дворян-помещиков.
Право голоса на съезде уездных землевладельцев
получали обладатели земельного ценза,
ценза недвижимости или определенного
годового оборота капитала. Земельный
ценз устанавливался отдельно для каждой
губернии в зависимости от состояния помещичьего
землевладения. Например, во Владимирской
губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской
– 250-800 десятин, в Московской – 200 десятин.
Ценз недвижимости и годовой оборот капитала
устанавливались размером в 15 и 6 тысяч
соответственно. Уездные землевладельцы
с меньшим цензом участвовали в выборах
через уполномоченных.