Реформы 60-70-х годов 19 века. Развитие системы местного самоуправления

Реформы 60-70-х годов 19 века. Развитие системы местного самоуправления.

В середине 19в. резко обострилась потребность, сложились предпосылки реформ государственного управления. В общественном сознании утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны».  

 Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие  реформы 60—70-х гг. стали уступкой  ради сохранения как короны, так и инициативы преобразований сверху. Александр II отверг все разумные и перспективные предложения, раздраженно реагировал на малейший намек о каком-либо ограничении его прав. Считал все сословное государственное управление несовместимым с образом правления, которое унаследовал. Сочетал полицейско-бюрократические методы с местным общественным управлением, проводил последовательно охранительную линию самодержавного управления, которая приобрела законченный полицейский характер при его сыне Александре III.  

Усиление роли органов высшего государственного управления. 

 Государственный совет  как высшее законосовещательное  учреждение интенсифицировал свои  функции, изменил организационные  структуры. Его состав вырос до 60 членов к 1890 г. Активно работали  прежние и вновь созданные  департаменты. Все общегосударственные  законопроекты реформ рассматривал  департамент Законов. 

 Главный комитет об  устройстве сельского состояния  наблюдал за проведением крестьянской  реформы, обсуждал связанные с  ней законопроекты и административные  мероприятия. Комитет по делам  царства Польского наблюдал за  проведением там крестьянской  реформы, рассмотрел проекты изменения  управления после восстания. Действовали  Комитет железных дорог, Второй  Сибирский комитет, Кавказский комитет, учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской  железной дороги, Кодификационный  отдел, Отделение свода законов  государственной канцелярии. 

 Госсовет рассмотрел  массу различных узаконений, а  также дела, связанные с организацией  и статусом капиталистического  предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодательства. В  его ведении находились вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения  или пояснения существовавших  законов и принятия новых. После  полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета  ослабла.   

Собственная Его Императорского Величества канцелярия.  

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функций и внутреннего устройства, перераспределении дел между отделениями. В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения. Канцелярия рассматривала предварительно все проекты, вносимые министерствами в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке концепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударственных проектах. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет. 

 Изменялись функции  и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно–политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью общественно-политических организаций, за прессой, руководило дознаниями по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. В конце 1870-х оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрессивные карательные органы в мощное централизованное административно-полицейское ведомство. 

 На базе четвёртого  отделения 12 августа 1880 г. учреждена  собственная Её Императорского  Величества канцелярия, ведавшая  делами и учреждениями императрицы  Марии. 

 Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцелярии царя и высшего органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата.  

Комитет министров.  

Комитет министров приобрел в пореформенное время характер высшего административного учреждения, по закону 1872 г. рассматривал вносимые царем проекты наиболее важных законов, принимал постановления по представлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, сочетал функции законосовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета. Через Комитет министров проведен ряд узаконений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, усиленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.   

 Однако комитет министров  не мог координировать деятельность  различных ведомств, он не был  кабинетом министров. В Российской  империи отсутствовала единая  система в действиях исполнительной  власти. Каждое министерство действовало  особняком, ревностно отстаивало  свою отраслевую обособленность. Министры подчинялись лишь императору.    

Совет министров.  

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, председателей Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных лиц. Совещания проводились по воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. 

 Указом 12 ноября 1861 г. учрежден  Совет министров, наделенный статусом  высшего при императоре органа, под его председательством для  решения вопросов общегосударственного  значения. Александр II созывал, проводил  его заседания, вносил вопросы  на рассмотрение. В состав его  вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Комитета министров и Госсовета, другие близкие царю официальные лица. 

 На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотрено более 300 крупных  вопросов. Согласованные решения получали после утверждения императором законную силу, дополняли, конкретизировали законы. Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистерских, общих вопросов государственного управления, что сказалось положительно на развертывании реформаторской практики. Но Совет министров действовал нерегулярно и выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.  

Развитие системы министерского управления. 

 Министерства прояви  ли себя как жизнеспособные  органы самодержавного управления, активно участвовали как в  подготовке, так и в проведении  реформ, существенно усовершенствовали  функции, параметры полномочий, внутреннюю  организационную структуру, ведомственную  управленческую вертикаль. Был усилен  статус министра, укреплены его  единоначалие и ответственность  за работу аппарата министерства, его местных органов. Министерства  объединяли на основе «линейного»  принципа исполнительную вертикаль  центральных и растущих местных  органов, превращались все больше  в ведомственную сверху донизу, отраслевую систему государственного  управления. Совершенствовалась внутренняя  организация министерств. Помимо  департаментов создавались главные  управления, комитеты, управления, отделы, которые подразделялись уже не  на отделения и столы, а на  более оперативные структуры. Начальникам  управлений предоставлялось больше  самостоятельности, чем директорам  департаментов, в решении конкретных  текущих задач.  

Правительствующий Сенат сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все высшие, центральные, местные учреждения новые законы; несколько раз в неделю отправлял брошюры «Собрание узаконений и распоряжений», продолжал исполнять функции толкования законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и принятие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего надзора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий. 

 В 1864 г. судебные уставы  превратили в высшие апелляционные  инстанции не только Верховный  уголовный суд, но и окружные  судебные палаты и даже уездных  мировых судей. В связи с этим  сузилась сфера деятельности  Сената как  высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некоторые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. Сенат рассматривал все больше и дела о политических преступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Сената провел ряд политических процессов. В 1872 г. в Сенате учрежден высший судебный орган по политическим делам, который имел особый статус. Личный состав его формировался императором, состоял из первоприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых императором на год по спискам министерств внутренних дел и юстиции губернских и уездных предводителей дворянства, столичного городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот рассматривал самые крупные политические процессы. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-карательные функции среди высших органов государственного управления.  

Святейший синод сохранил в пореформенное время свои функции, аппарат, методы, осуществлял по-прежнему высшее  государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образования. В его составе учрежден Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управлял растущей сетью народных учебных заведений.  

Развитие местного и городского самоуправления.  

 В 1859 г. при министерстве  внутренних дел была создана  комиссия для разработки проекта  хозяйственно-распорядительного управления  в уезде. Разработанный проект  «Положение о губернских и  уездных земских учреждениях»  был утвержден Александром II. Создавались  земские учреждения — земства, состоящие из распорядительных  и исполнительных органов. Распорядительными  органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных  землевладельцев, городских избирателей  и выборных от сельских обществ  — их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись  уездные и земские управы, избиравшиеся  на земских собраниях. Раз в  год гласные созывались на  сессию для утверждения годовых  отчетов исполнительных органов  — управ, для рассмотрения дел  земского хозяйства, доходов и  расходов. Сфера деятельности земских  учреждений: содержание местных  путей сообщения, строительство  и содержание школ, больниц, приютов, церквей, организация медицинской  помощи населению, страхование имущества  и т.п. 

 Организация земских  учреждений допускалась на губернском  и уездном уровнях. Хотя земства  были всесословными учреждениями,  председателями земских собраний могли быть только предводители губернского и уездного дворянства. Этим самодержавие обеспечивало преобладание дворянского сословия в управлении государством.  

 В начале 80-х гг. земства функционировали в 34 из 50 губерний. На окраинах страны земства так и не были введены. Положительные результаты деятельности земских учреждений проявились в сфере образования, здравоохранения и сборе статистических данных в тех или иных областях жизни. В середине 70-х гг. число земских школ достигло 12 тыс., на содержание которых уходило 14% бюджета, расходы на медицинские нужды составляли 18% бюджета земств.  

 Но оставались ещё  города России нуждавшиеся в  органах самоуправления. В 1862 г. «Положение  об общественном управлении Санкт-Петербурга»  было распространено на Москву  и Одессу. Одновременно с этим  началась подготовка реформы  городского общественного самоуправления  применительно к городам России. 16 июня 1870 г. «Городовое положение» получило силу закона. Согласно закону вводились всесословные городские думы, члены которых — гласные избирались на четыре года на основании имущественного ценза. Число гласных по различным городам составляло от 30 до 72 чел. Исключение составляли Петербург и Москва, где число гласных достигло соответственно 250 и 180. Городская дума избирала свой рабочий исполнительный орган — городскую управу, возглавляемую городским головой. Он был одновременно и председателем городской думы. К компетенции городского управления были отнесены вопросы благоустройства города, транспорт, канализация, водопровод, организация просвещения и образования, здравоохранения и др. 

 Городской голова уездного  города после избрания собранием  утверждался губернатором, а губернского  города — министром внутренних  дел. Городская дума подчинялась  Сенату. Хотя органы городского  самоуправления и находились  в зависимости от государственно-бюрократической  системы, однако они создавали  более благоприятные, чем прежде, условия для развития хозяйства, торговли, благоустройства городов. Городским головой часто избирался  представитель крупной буржуазии.   

Крестьянская реформа 19 февраля 1961 г. 

 Кризис феодально-крепостного  строя России мог быть преодолен  лишь проведением коренных реформ, основной из которых является  отмена крепостного права, которое  служило главным тормозом развития  рыночных отношений в стране. 

 В 1857 г. был создан Секретный  комитет по крестьянскому делу, который впоследствии был преобразован  в Главный комитет по крестьянским  делам, опиравшийся в своей работе  на губернские дворянские комитеты, от которых поступали предложения  и проекты по проведению реформы.  

 Подготовленная реформа  носила компромиссный характер  и была направлена, с одной  стороны, на сохранение помещичьего  землевладения, а с другой –  обеспечивала в целом сохранение  за крестьянами их дореформенных  наделов земли за выкуп. 

19 февраля 1861 г. царь подписал  манифест об отмене крепостного  права и утвердил "Общее положение  о крестьянах, вышедших из крепостной  зависимости". В соответствие  с новыми законами крепостное  право помещиков на крестьян  отменялось навсегда, и крестьяне  объявлялись свободными сельскими  жителями с наделением их гражданскими  правами и свободами – свободой  вступления в брак, самостоятельного  заключения договоров, правом обращаться  в суд, заниматься предпринимательством  и торговлей, сменой места жительства, перехода в другое сословие  и др. 

 Вместе с тем реформа  не уравняла крестьян с помещиками  в их гражданских правах. Вышедшие  из крепостной зависимости крестьяне  каждого села объединялись в  сельское общество. Несколько сельских  обществ образовывали волость. В  селах и волостях крестьянам  было предоставлено самоуправление. Органом самоуправления сельского  общества был сход, на котором  крестьяне выбирали на 3 года сельского  старосту и сборщика податей. Органом самоуправления волости  также был сход, на котором  выбирали волостное правление  во главе с волостным старостой  и волостным судьей для решения  дел о маловажных проступках  и тяжбах крестьян. 

 Крестьянин был закреплен  общиной и круговой порукой  в общине. Уйти из общины можно  было, лишь выплатив половину  оставшегося долга и при условии, что другую половину выплатит  община. 

 Несмотря на реформу, дворянству удалось сохранить  свое привилегированное положение, титулы, звания сословные организации  – губернские и уездные дворянские  собрания, Политическая власть и  после реформы 1861 г. остается в  руках дворянства.   

Финансовая реформа 1862-1868 гг. 

 Финансовая реформа  заключалась прежде всего в централизации финансового хозяйства России в руках министра финансов и финансировании всех государственных расходов через Министерство финансов. Государственный бюджет составлялся Министерством финансов, а рассматривался и утверждался Государственным советом. Старые подати – подушная и винные откупа были заменены поземельным налогом и акцизами, что привело к росту доходной части государственного бюджета. Вместе с тем росли и государственные расходы. 

 В 1860 году был создан  Государственный банк, а также  сеть коммерческих банков. Выкупные  операции осуществлялись учрежденными  для этих целей крестьянским  и дворянским банками. На Государственный  банк была возложена также  функция по финансированию торгово-промышленных  предприятий. Произошла централизация  учета и контроля средств государственного  бюджета.  

Военная реформа 1864-1874 гг. 

 Поражение в Крымской  войне показало всю отсталость  военной машины России. Встал  вопрос о проведении коренных  преобразований в военной сфере. В 1874 году был утвержден "Устав  о воинской повинности", вводивший  для всего мужского населения  всеобщую воинскую повинность. Лица  мужского пола, достигшие 20-летнего  возраста, призывались на военную  службу по жребию. Не попавшие на службу зачислялись в ополчение. Сроки службы в армии – шесть лет с последующим зачислением в запас на 9 лет и на флоте, соответственно, семь лет службы, 3 года в запасе. 

 Для лиц, закончивших  высшие учебные заведения, срок  службы сокращался до 6 месяцев, гимназии  – до полутора лет, городские  училища – до 3 лет и начальные  школы – до 4 лет. 

 Офицерские кадры готовились  в юнкерских училищах, военных  гимназиях и военных академиях, предпочтение в поступлении в  них отдавалось дворянству. 

 Военная реформа имела  прогрессивное значение. Она избавила  население от рекрутчины, ускорила  ломку сословного строя, способствовала  развитию железнодорожной сети, поскольку без железных дорог  не возможно было проведение  широкой мобилизации уволенных  в запас.  

Судебная реформа 1864 г. 

 В 1864 г. были утверждены  основные акты судебной реформы: Учреждение судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых  мировыми судьями. В соответствии  с этими актами были созданы  две системы судов – местные  и общие. К местным относились:

1. Мировые судьи;

2. Съезды мировых судей.  

 К общим судам относились:

1. Окружные суды для  нескольких уездов;

2. Судебные палаты по  гражданским и уголовным делам, учреждаемые в каждом округе, состоящем из нескольких губерний  или областей;

3. Кассационные департаменты  Сената. 

 Новые судебные органы  были всесословными, т.е. они рассматривали  уголовные и гражданские дела  всех подданных империи, к какому  бы сословию они не принадлежали.  

 Реформа судебной системы  базировалась на новых принципах: равенство всех перед законом  и судом, отделение суда от  администрации и осуществление  правосудия только судом, создание  всесословного суда, гласность судебного разбирательства, состязательность сторон, несменяемость судей и следователей, прокурорский надзор, выборность мировых судей и присяжных заседателей. 

 Судебная реформа была  самая радикальная из всех  проводимых в стране буржуазных  реформ. Благодаря ей российская юстиция стала вровень с юстицией самых передовых стран. В результате произошло отделение судебной власти от других властей, предварительного следствия от полиции и суда, был создан самый демократичный суд присяжных заседателей.

К недостаткам судебной реформы можно отнести: ограничение роли суда присяжных, отсутствие единства судебной системы, недопущение защиты на стадии предварительного следствия и т.д. 

 В ходе полицейской реформы 1862 г. городская и уездная полиция были объединены в единую полицейскую систему, включающую урядника в волости и пристава в городе, а на уровне уезда – исправника. В губернских городах во главе полиции стоял полицмейстер, который подчинялся губернатору, а руководил всей полицейской системой страны министр внутренних дел. В 1880 г. в полицейскую систему были включены губернские жандармские управления. Были созданы также сыскные и охранные отделения