Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

По состоянию на январь 2010 г. в Российской Федерации принято и действует более 1600 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние 13 лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела, связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции,

позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления»13.

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда Российской Федерации, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г.14 была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ограничения15.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций16. Во-первых, определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативно-правовых субъекта Федерации. Во-вторых, определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления. В-третьих, определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах.

Так в Ростове-на-Дону действует Областной закон от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», который состоит из 6 глав и 31 статьи. В данном областном законе раскрывается понятие «местное самоуправление в Ростовской области», прописываются права граждан на осуществление местного самоуправления, упоминается правовая основа местного самоуправления,  прописываются полномочия органов государственной власти Ростовской области в области местного самоуправления, а также прописывается ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения также прописаны наименования органов местного самоуправления многие другие положения, кусающие местного самоуправления на данной территории

Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом

Таким образом, мы видим, что нормативно-правовая база в области местного самоуправления довольно развита и более того, продолжает совершенствоваться как на федеральном, так и региональном уровне.

 

2. Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

 

Осуществление и совершенствование муниципального управления в современной России вызывает необходимость  определения результативности данной деятельности, поскольку какую бы деятельность ни осуществлял человек, он всегда стремится выполнять свою работу рационально и эффективно. Рационализм предполагает поиск наиболее удобных и производительных методов выполнения работы, эффективность – наилучший результат, сопоставимый с затратами усилий или ресурсов на достижение этого результата.

Таким образом, в данной главе будут рассмотрены следующие моменты:

• анализ реформирование местного самоуправления в России;
• проблемы реализации местного самоуправления;
• перспективы развития системы местного самоуправления;
• пути совершенствования местного самоуправления. .

 

2.1. Реформы  местного самоуправления в России

 

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Построение эффективной системы местного самоуправления остается одной из важнейших и до сих пор не решенных задач, хотя именно местный уровень власти во многих вопросах несет основную долю ответственности за благополучие  российских граждан и местного сообщества. Уже в 90-е годы прошлого века предпринимались неоднократные попытки формирования административно-территориальных и финансовых основ местного самоуправления, отвечающих новым российским реалиям. Одним из первых шагов по децентрализации советской системы управления стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить опыт развития местного самоуправления в первой половине 90-х годов ХХ века была предпринята при разработке Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее полное отражение новые представления о роли и сущности местного самоуправления в России получили  в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №131-ФЗ. Именно этот закон заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны местного самоуправления и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года.

 И так, с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране началась реформа местного самоуправления.

Цель реформы  – существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы:

• обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• создание баланса власти внутри регионов;
• прекращение практики «нефинансируемых мандатов»;
• осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

К основным направлениям данной реформы относятся

• Создание концептуально нового правового поля для местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в частности:

• принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ);

• принятие Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 95-ФЗ);

• внесение поправок в Налоговый кодекс РФ;

• внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ;

• изменение большого массива отраслевых федеральных законов, касающихся сферы деятельности органов местного самоуправления;

• изменение регионального законодательства по местному самоуправлению: регулированию подлежат около 70 вопросов данной области;

• изменение всей нормативной базы существующих муниципальных образований и разработка нормативных актов, начиная с уставов, для вновь созданных муниципальных образований.

• Изменение территориальной организации местного самоуправления путем повсеместного введения двухуровневой системы «муниципальный район — поселение», ведущего к увеличению числа муниципальных образований, переделу их границ и изменению правового статуса существующих муниципальных образований.

• Изменение структуры органов местного самоуправления: состава, полномочий, способов формирования

• Изменения в способах взаимодействия поселений внутри одного муниципального образования, межмуниципальном сотрудничестве, взаимодействии с органами государственной власти.

• Разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования, перепрофилирование и приватизация собственности для приведения в строгое соответствие пообъектного состава публичной собственности установленным законом полномочиям для каждого уровня власти.

• Создание новой концессионной модели муниципального хозяйства.

Также концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах:

• во-первых, максимального приближения местной власти к населению,
• во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения17.

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в рамках реформы:

• сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
• разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;
• установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;
• созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;
• впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия этого закона, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого закона будет продолжено.

 

2.2. Проблемы реализации местного  самоуправления

 

Как уже мы выяснили в предыдущих главах,  наиболее демократичной формой управления территориями являлось и является местное самоуправление. Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами.