Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

4) обеспечение прав и  интересов населения и местного  самоуправления. Создание условий  жизнедеятельности населения –  самая обширная функция, в нее  входит: содержание и использование  муниципальных жилищного фонда  и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных  учреждений дошкольного, основного  общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие  муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия  населения; регулирование планировки  и застройки территории муниципальных  образований, создание условий для  жилищного и социально-культурного  строительства, муниципальное дорожное  строительство и содержание дорог  местного значения; организация  транспортного обслуживания населения  и муниципальных учреждений, обеспечение  населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных  энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов;

5) охрана общественного  порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления№), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;

6) представительство и  защита интересов и прав местного  самоуправления, гарантированных Конституцией  РФ и федеральными законами. Эту  функцию осуществляют органы  и должностные лица местного  самоуправления при взаимодействии  с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими  полномочиями. Представительные органы  местного самоуправления обладают  правом законодательной инициативы  в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они  вправе разработать проекты законодательных  актов субъекта Федерации по  вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться  законодательным (представительным) органом  субъекта Федерации. Органы и  должностные лица местного самоуправления  вправе обращаться также в  органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений  и организаций, в том числе  по вопросам соблюдения прав  местного самоуправления, учета  интересов населения муниципальных  образований при решении тех  или иных вопросов общественной  и государственной жизни. Такие  обращения подлежат обязательному  рассмотрению. Граждане, население  муниципальных образований участвуют  в реализации данной функции, используя прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности  собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят  обоснованность принимаемых управленческих  решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления  эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного  значения, осуществляя отдельные  государственные полномочия, органы  местного самоуправления исходят прежде всего из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие  управленческого решения. Процедура  выработки и принятия решения  по вопросам, отведенным к предметам  ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация – воздействие  на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности  сочетаются правовые и неправовые  формы, публично-правовые и частноправовые  методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

4) регулирование – оперативное  внесение изменений и дополнений  в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса  управления;

5) координация – обеспечение  согласования и взаимодействия  между участниками управленческой  деятельности;

6) контроль и учет: проверка  качества муниципальной деятельности  посредством сопоставления достигнутого  уровня промежуточных или конечных  результатов и уровня, установленного  правовыми актами органов и  должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит  в использовании форм общественного  контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

Таким образом, мы видим, что муниципальное управление имеет сложную структуру, которая формировалась на протяжении многих десятилетий. И в следующей части курсовой работы будут раскрыты этапы развития местного самоуправления.

2. История развития местного самоуправления

Так или иначе, но местное самоуправление в России существовало на всём протяжении ее истории и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающие вопросами  исторического развития местного самоуправления.

Изначально то, что мы сегодня называем местным самоуправлением, возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, отсюда власть старейшин родов (общин), обладающих такими знаниями и жизненным опытом. Эта самоорганизация людей и есть первичный зачаток местного самоуправления.

С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины (рода) до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Тогда возникло государство.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство. Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи не была одинаковой, то уменьшаясь, то возрастая. Предшественника- ми современного европейского местного самоуправления можно считать демократии античного мира. Греки дали миру представление о гражданственности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах оформился ареопаг как центральный коллегиальный орган полисного (городского) самоуправления. Прочные самоуправленческие традиции Древнего Рима установили понятие «муниципия». Дальнейший шаг сделали средневековые вольные города, которые жили по своим законам (хартиям) и имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности и независимости от феодальных государственных властей. Они сформировали «городское сословие», как особую, достаточно самостоятельную и широкую социальную группу. Здесь же возникли гильдии, братства, коммуны — как гражданские ассоциации, как фундамент самоуправленческих начал.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже 18-19 столетий. Тогда же появились первые теории само- управления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальной организации снизу, от граждан, а вторая, континентальная, или французская, строила муниципалитет сверху, под началом и контролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению стали базовыми в западноевропейском сообществе, образовав два его типа. В это же время возникло первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

Стала развиваться и наука о местном самоуправлении. Одним из ее основателей был французский государственный деятель, историк и дипломат Алексис де Токвиль, чью книгу «Демократия в Америке», вышедшую в свет в 1835 году, мы цитировали в первой главе.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось, накопило огромный опыт работы. Не только европейские государства, но и США, Япония, Австралия, Турция и многие другие страны накопили значительный опыт демократического решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. В 1975 году Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления — специальный документ, провозглашающий основные права местного самоуправления. К Хартии присоединилось большинство европейских государств, в том числе и Россия, которая ратифицировала ее в 1998 г. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана специальная структура —Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами — региональной и местной. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Самоуправление в России до 1917 года

Хотя институт местного самоуправления в современной России еще очень молод и история его становления отличается от европейской, неверно считать, что в России не было самоуправленческих традиций. Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков, Киев и др.).

Некоторые историки полагают, что города в России возникли раньше, чем государство, другие считают, что каждая древнерусская земля была городом-государством. Фактом же является то, что в Древней Руси существовали и развивались традиции самоуправления. Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В Киевской Руси верховная власть не была единоличной — боярская дума и вече ограничивали могущество князя, на них же большое влияние оказывала гражданская инициатива населения. В вече принимали участие все свободные граждане, но правом голосовать обладали лишь мужчины и исключительно главы семей. Народ собирался на соборной площади, заслышав зов городского вечевого колокола или глашатаев. Обычай требо- вал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным. Добиться такого согласия чаще всего было весьма трудно. Иногда, после многочасовых споров дело заканчивалось дракой. Созывать вече могли либо князь, либо группа граждан. Князь и бояре готовились к вече заранее, продумывая, как подать вопрос, чтобы не вызвать негативной реакции большинства граждан.

В сельской местности, в волостях («володети» — править, владеть), издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Представители пригородных территорий (слободы, посады) имели право присутствовать и голосовать на вече в столичном (волостном) городе. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции в трудовой деятельности вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Правление Ивана IV (Грозного) началось с земской реформы и расширения прав местной власти, а закончилось опричниной, разгромом республик Новгорода и Пскова. У вечевых колоколов были вырваны языки, а сами колокола сброшены со звонниц. И хотя Иван Грозный провел в Московском государстве земскую реформу, ее целью было установление жесткой системы централизованного государственного управления, и это время известно как эпоха покорности и молчания.

В разное время в России то предоставляли местным властям более значительные права, то ограничивали их до минимума. Но самоуправление в России всегда носило сословный характер, и даже самые прогрессивные самоуправленческие начинания имели своей конечной целью усиление государственности.

Первые выборные губные и земские учреждения в России появляются в 16 веке. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Петр I провел также губернскую реформу, которая полностью изменила организацию местной власти. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым губернаторам и воеводам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт — Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система функционировала под строгим контролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять. Сегодня мы мало знаем о тех людях, которые руководили российски-

ми городами, уездами и губерниями в то время. Эта часть истории нашей Родины недостаточно изучена. Тем ценнее те немногочисленные факты, которые историками открыты и опубликованы. Так красноярский ученый Л.П.

Бердников в 1995 году опубликовал книгу “Вся красноярская власть”, в которой приводятся сведения о местных губернаторах и градоначальниках за несколько столетий. Из нее мы также узнаем, например, что еще в 1822 году в Иркутске генерал-губернатором Сибири М.М. Сперанским был разработан проект реформ, которые предполагали выборность, гласность и коллегиальность местного самоуправления, изменения в административно-территориальном устройстве Сибири. Проект был отвергнут Петербургом в виду оторванности от жизни и неготовности народа к преобразованиям.