Понятие приватизации государственного и муниципального имущества

Собственниками  государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и  Санкт-Петербург). Отметим, что в  отличие от государства СССР, которое  выступало в качестве единого  собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной  собственности -- федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность -- самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

Право собственности от имени РФ, субъектов  РФ осуществляют органы власти, действующие  в пределах своей компетенции. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в  области приватизации и полномочия собственника, в том числе права  акционера, является Федеральное агентство  по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного  постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691. Т.е. права собственника осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Закона о приватизации 2001 г. функции продавца федерального имущества по специальному поручению  Правительства РФ от его имени могут осуществлять специализированные государственные учреждения.

В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии, с которым  продавцом выступало только одно учреждение -- РФФИ, по Закону о приватизации 2001 г. может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2002 г. № 605-р функции по продаже федерального имущества от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ.

Отметим, что РФФИ не является органом государственной  власти, он выступает в качестве агента государства и обязан действовать  в его интересах и на наиболее выгодных для него условиях РФФИ -- некоммерческая организация. Денежные средства, полученные от приватизации, являются собственностью государства.

Неторные  авторы не согласны с понятием продавец государственного и муниципального имущества, поскольку не все способы  приватизации представляют собой разновидность  гражданско-правового договора купли-продажи, и обозначают этого субъекта приватизации просто как собственник государственного и муниципального имущества.

Лица, приобретающие объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества.

Покупателями, как и по Закону о приватизации 1997 г., могут быть любые физические и юридические лица, кроме унитарных  предприятий, государственных и  муниципальных учреждений, а также  организаций с долей государства, муниципальных образований в  уставном капитале более 25 процентов.

Исключение  из числа покупателей унитарных  предприятий понятно -- в бюджет от приватизации должны поступать средства из сферы частной собственности.

Вместе  с тем запрет приобретать предприятия  как имущественные комплексы  акционерным обществам с долей  государственного участия в акциях, например, в 26 процентов вряд ли оправданно. Ведь акционерные общества действуют  на основе частной собственности. Соответственно, на мой взгляд, они должны участвовать  в приватизации и приобретать  приватизируемое имущество.

В законе о приватизации 1991 г. содержался запрет на участие в приватизации в качестве покупателя также хозяйственным  обществам (товариществам), в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышала 25 процентов. Закон о приватизации 1997 г. этот запрет не содержит.

В отличие от двух предыдущих законов  о приватизации (1991 и 1997 г.), Закон  о приватизации не предусматривает  каких-либо льгот для членов трудового  коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации открытого  акционерного общества. Работники могут  на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.

В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в  РФ могут выступать наряду с российскими  физическими и юридическими лицами также и иностранные.

Но  ранее действовавшее законодательство ограничивало участие иностранных  инвесторов в приватизации предприятий. Так, например, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных, драгоценных металлов и т.д. могут быть приняты Правительством РФ и правительствами республики в составе РФ согласно Программы приватизации 1993 г., которой устанавливались цель, приоритеты и ограничении при проведении приватизации РФ в период с 1992 г. по 1993 г.

Законодательство  предусматривало перечень имущества, которое приватизируется с установлением  запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических  лиц, а также резидентов РФ, имеющих  в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (Закон 1997 г.). Закон о приватизации 2001 г. непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. Он содержит лишь отсылочные нормы к законодательству о валютном Регулировании по вопросу о документах, представляемых претендентами -- нерезидентами РФ: требования к документам определяется специальным законодательством о валютном регулировании и валютном контроле. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов.

В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного  декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной  и муниципальной собственности.

Таким образом, можно констатировать, что  государство идет по пути сокращений ограничений для лиц, которые  могут участвовать в качестве покупателей государственного и  муниципального имущества.

Действующее законодательство о приватизации в  качестве основного объекта приватизации определяет государственное и муниципальное  имущество. Изменения в направленности приватизации можно проследить даже по изменениям в названиях законов  о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При чем под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных предприятий, находящихся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.

Закон 1991 г. содержал обширный перечь объектов приватизации, для обозначения которых, использовались неюридические термины. К объектам приватизации относились:

предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения  этих предприятий;

оборудование, здания, сооружения;

лицензии, патенты и другие материальные активы предприятий;

активы  ликвидационных предприятий;

доли (паи, акции) государства и местных  Советов народных депутатов, приватизируемых  предприятий в капитале иных акционерных  обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений  предприятий.

Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного  перечисления объектов приватизации, употребив в качестве объекта  приватизации понятие государственного и муниципального имущества.

Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие  «стратегические предприятия и  акционерные общества». К таковым  относятся федеральные унитарные  предприятия и открытые акционерные  общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ  утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Приватизация стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ возможна только после принятия решения Президента РФ об исключении унитарного предприятия из перечня стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществах. Акции открытого акционерного общества «Газпром», РАО «ЕЭС России», а также являющимися субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона.

Существует  имущество, которое может находиться только в государственной или  муниципальной собственности. Например, приватизации не подлежит имущество  организаций федеральной почтовой связи. Иногда определенное имущество  приватизируется в особом порядке, например, приватизируемые объекты  культурного наследия с обременениями, возлагаемые на покупателя в виде соблюдения охранных обязательств.

Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил  исходные позиции приватизации, которая  должна была осуществляться на базе государственной  программы. Государственная программа  является нормативно-правовым актом, устанавливающей  классификацию объектов и предприятий  по возможности их приватизации, способы  приватизации и льготы, предоставленные  при приватизации, образование и  распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий  период (первый год и три последующих  года).

В силу Закона о приватизации 1997 г. государственная  программа приватизации должна приниматься  в форме федерального закона и  соответственно регулировать отношения  в рассматриваемой сфере, но этот закон так и не был принят.

Закон о приватизации 2001 г. ввел понятие - прогнозный план (программа) приватизации. По своей юридической природе  прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности  на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных  унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся  в федеральной собственности, и  иного имущества, которое планируется  приватизировать в соответствующем  году. Здесь указывается также  характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации.

Прогнозный  план приватизации федерального имущества  содержит следующие данные: 41 миллиард рублей должна принести казне в следующем году приватизация федерального имущества. В 2008 и 2009 годах эти доходы составят 44 и 40 миллиардов рублей соответственно.[6]

Под способами приватизации понимаются предусмотренные законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную собственность  физических и юридических лиц. Приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться, только способами, предусмотренными Законом  о приватизации.

Законодательство  о приватизации всегда предусматривало  конкретные ее способы. По мере развития законодательства количество способов приватизации увеличивалось, а ее условия  совершенствовались.

Большинство способов приватизации (восемь из указанных  в Законе о приватизации десяти способов) - это договоры купли-продажи. Можно  сказать, что большинство способов приватизации - это различные способы  продажи государственного имущества.

Способы приватизации расположены в Законе в определенном порядке исходя из степени их значимости; как правило, переход к следующему способу приватизации допускается, если предыдущий способ не может быть использован или не был реализован. Так, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может осуществляться только путем преобразования его в открытое акционерное общество, а если размер уставного капитала предприятия не превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, то приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными федеральным законом способами.

Закон о приватизации 2001 г. наряду со способами  приватизации, предусмотренными прежним  законом, установил новые, которые  прежнему законодательству известны не были. Новыми способами приватизации являются:

продажа за пределами территории РФ находящихся  в государственной собственности  акций открытых акционерных обществ;

продажа акций открытых акционерных обществ  через организатора торговли на рынке  ценных бумаг;

продажа имущества посредством публичного предложения

продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены.

Одновременно  с ведением новых способов приватизации Закон о приватизации 2001 г. отказался  от таких способов приватизации, известных  по Закону 1997 г., как продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, их работникам, выкуп арендованного имущества, отчуждение акций владельцам ценных бумаг, удостоверяющих права на приобретение таких акций.

Я хотела бы отметить, что в процессе развития законодательства о приватизации, существовали противоречия, которые  касаются способов приватизации.

Закон о приватизации 1991 г. не предусматривал способа приватизации, который применялся на практике. Так, в 1995 г. была проведена  залоговая приватизация на основе Указа  Президента от 31 августа 1995 г. «О порядке  передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». На основе этого Указа проводились  аукционы, где акции не продавались, а проводился отбор кредиторов-залогодержателей по принципу «кто предложит большую  сумму кредита за получение в  залог акций, принадлежащих государству  в уставных капиталах акционерных  обществ, созданных путем преобразования государственных предприятий».