Актуальные проблемы государственной регистрации уставов муниципальных образований

6

Актуальные проблемы государственной регистрации уставов муниципальных образований

Устав муниципального образования является основным комплексным нормативным правовым актом для каждого муниципального образования и составляет правовую основу местного самоуправления. Все акты, которые издаются органами и должностными лицами местного самоуправления должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и региональному законодательству, но и уставу муниципального образования. Уставом муниципального образования регламентируется деятельность органов местного самоуправления.

На территории Орловской области образовано 267 муниципальных образований (3 городских округа, 24 муниципальных района, 17 городских поселений и 223 сельских поселения).

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ                   «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»  Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Орловской области осуществляет государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Данная процедура является важным механизмом обеспечения единства правового пространства и включает в себя проверку устава муниципального образования  на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным нормативным правовым актам.

В рамках реформы местного самоуправления, заложенной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уставы муниципальных образований области были зарегистрированы Управлением в 2005 году. Однако с момента принятия данный Федеральный закон претерпел существенные изменения, так, в него было внесено около 50 изменений, обусловленных как реалиями жизни, так и продолжающейся реформой местного самоуправления. Корректировке подверглись более половины статей Федерального закона. Также существенно изменилось бюджетное законодательство, законодательство о муниципальной службе, постоянно совершенствуется избирательное законодательство и т.д.

Работа по приведению уставов в соответствие с действующим законодательством является кропотливой и требует от органов местного самоуправления немалых усилий. Однако планомерно и активно такая работа во многих муниципальных образованиях не ведется. Как следствие, уставы большинства муниципальных образований области периодически в той или иной степени содержат положения, не соответствующие федеральному и региональному законодательству.

Представители муниципальных образований при подготовке документов для государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы сталкиваются с определенными проблемами и допускают типичные ошибки.

Основной проблемой является постоянная динамика федерального законодательства. Так, только в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2011 году внесено 3 изменения. В уставах муниципальных образований находит отражение и другие отрасли права, законодательство в которых также периодически меняется.

Представители муниципальных образований не имеют возможности отслеживать и анализировать вносимые в федеральное законодательство изменения. Отсюда возникает проблема несвоевременного внесения необходимых изменений или принятие соответствующего решения с опозданием, когда вносимые изменения потеряли свою актуальность, потому как соответствующие нормы в федеральном законодательстве были изменены.

Во-вторых, частым нарушением при представлении пакета документов на государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований является использование печати с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Однако в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» Государственный герб Российской Федерации помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Иные случаи использования Государственного герба Российской Федерации устанавливаются Президентом Российской Федерации (часть 3 статьи 7).

Указом Президента Российской Федерации от 29.12.2008 № 1873                            «Об использовании Государственного герба Российской Федерации на печатях органов местного самоуправления поселений» установлено, что Государственный герб Российской Федерации помещается на печатях органов местного самоуправления поселений, используемых главами местной администрации поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений при совершении нотариальных действий в случае отсутствия в поселении нотариуса, а также воспроизводится на оформленных и (или) выдаваемых ими в связи с совершением нотариальных действий документах.

Таким образом, при оформлении документов, представляемых на государственную регистрацию в Управление, использование печатей с изображением Государственного герба Российской Федерации недопустимо.

В-третьих, грубым нарушением при принятии устава и муниципального правового акта о внесении изменений в устав, является несоблюдение установленного 30-дневного срока для опубликования (обнародования) проекта устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

Так, в соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003                         № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Таким образом, между датой официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта и датой заседания представительного органа муниципального образования, на котором планируется рассмотреть вопрос о его принятии, должно пройти не менее 30 дней.

Одновременно с опубликованием (обнародованием) проекта должен быть опубликован (обнародован) установленный представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту указанного устава, муниципального правового акта, а также порядок участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Кроме того, на публичные слушания не выносятся проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Таким образом, проекты муниципальных правовых актов о внесении любых изменений и дополнений в устав муниципального образования, не связанных с вопросами местного значения и полномочиями по их решению, в том числе направленные на приведение положений устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами подлежат обязательному вынесению на публичные слушания.

Важно отметить, что несоблюдение порядка принятия устава и муниципального правового акта о внесении изменений в устав является основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.

В-четвертых, достаточно распространенным на практике является нарушение Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» в части несоблюдения главами муниципальных образований 15-дневного срока представления решения о внесении изменений в устав муниципального образования в орган юстиции. Встречаются случаи, когда главы муниципальных образований представляют документы для государственной регистрации по истечении 2 – 4 месяцев после принятия решения представительным органом.

В-пятых, муниципальные образования зачастую направляют для государственной регистрации документы, оформленные ненадлежащим образом и содержащие юридико-технические ошибки. Так, документы предоставляются в одном экземпляре, в непрошитом виде или без магнитного носителя. Кроме того, муниципальные правовые акты содержат ошибки юридико-технического характера: неверное название акта, дублирование норм, неверное указание номеров статей.

В-шестых, в связи с требованиями части 8 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и согласно статье 5 Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Ввиду того, что отдельными главами муниципальных образований часто не предоставляются сведения об опубликовании (обнародовании) муниципального правового акта после государственной регистрации в установленные законодательством сроки, Управлением ежемесячно направляются соответствующие письма в прокуратуру Орловской области для принятия мер прокурорского реагирования в отношении данных муниципальных образований. В связи с чем, количество муниципальных образований, не предоставивших сведения об опубликовании (обнародовании), постепенно сокращается.

Вышеперечисленные проблемы и ошибки постоянно обобщаются  сотрудниками Управления в целях разъяснения их представителям муниципальных образований на семинарах и рабочих группах. Соответствующий послужил основанием для проведения Управлением в 2010 году социологического исследования, целью которого являлось выявление причин возникновения трудностей при подготовке и представлении документов для государственной регистрации изменений в устав представителями муниципальных образований Орловской области, и разработка комплекса мероприятий, направленных на их устранение, определился круг основных проблемных моментов.

Одной из центральных проблем, выявленных по результатам данного исследования, явилось отсутствие у большинства специалистов сельских поселений, занимающихся подготовкой изменений в устав, юридического образования. Отсутствие информационно-правовых систем и возможности выхода в сеть «Интернет» также создает для большинства представителей сельских поселений трудности в применении нормативных правовых актов, а также своевременном получении сведений об их изменении.

По мнению представителей большинства муниципальных образований внесение изменений в устав финансово обременительно для местного бюджета. Как отмечают опрошенные, в процессе принятия муниципального правового акта, согласно федеральному законодательству, требуется официальное опубликование его проекта, результатов публичных слушаний, а также опубликование муниципальных правовых актов после государственной регистрации. Кроме того, представление документов для государственной регистрации влечет определенные транспортные расходы, связанные с поездками в г. Орел.

Наряду с вышеперечисленными, представители муниципальных образований отмечают следующие проблемы:

- многие изменения законодательства являются техническими и не влияют на работу органов местного самоуправления;

- процедура внесения изменений в устав довольно длительная и сложная;

- отсутствие информации и разъяснений, в том числе по изменениям законодательства;

- сессии представительных органов местного самоуправления созываются раз в квартал, а изменения в законодательство вносятся чаще;

- соблюдение правил юридической техники является затруднительным, а также технически сложно поддержание устава в актуальной редакции.

Анализ вышеуказанных проблем позволил вывести работу Управления в сфере обеспечения соответствия уставов муниципальных образований действующему законодательству на качественно новый уровень. Так, в целях минимизации финансовых затрат органов местного самоуправления при принятии муниципального правового акта, Управление рекомендовало закрепить в уставах положения, позволяющие обнародовать проект муниципального правового акта, результаты публичных слушаний, а также обнародование муниципального правового акта после его государственной регистрации. Данные положения включены в модельные уставы. Кроме того, многие муниципальные образования закрепляют в уставе нормы о размещении муниципальных правовых актов и их проектов на официальном интернет-сайте.

В настоящее время Управление проводит планомерную работу по устранению ошибок и решению проблем, которые возникают при  подготовке документов для государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.