Международно-правовые аспекты защиты меньшинств

Во-первых, меньшинство может проживать  рассредоточено, а не компактно, что  затрудняет его возможности по защите своих прав посредством существующих внутригосударственных процедур.

Во-вторых, группа может являться меньшинством в населении государства, но составлять большинство в его частях. Эта  проблема особенно актуальна для  государств, имеющих автономные регионы.

В-третьих, население государства  может представлять собой совокупность меньшинств, ни одно из которых не составляет абсолютного численного большинства.

В-четвертых, возможна ситуация, когда  группа в количественном отношении меньше остальной части населения, но занимает доминирующее положение в государстве.

«Меньшинство» не следует ограничивать его количественной составляющей. Такую  позицию разделяет ряд исследователей: «если предметом нашей озабоченности  является именно статус меньшинства, оно не обязательно должно быть меньшим по размеру, чем доминирующая группа»⁵⁹. «Если речь идет об ущемлении прав большинства меньшинством, то это не проблема защиты меньшинств, а вопрос самоопределения в целом»⁶⁰. «Количественный критерий определения национальных меньшинств почти нереализуем в федеративном государстве, субъектом которого являются национально-государственные образования»⁶¹.

Количественный критерий в вопросах защиты меньшинств особенно актуален в демократических обществах  в связи с тем, что меньшинству не хватает численности для эффективного влияния на процесс принятия политических решений во время волеизъявления – при голосовании, на референдумах, выборах и т.п. При других политических режимах члены группы меньшинства имеют столько же прав и оказываются равными с представителями большинства.

Без учета численности, определяющую роль во внутригосударственной жизни  меньшинств могут играть следующие  факторы – наличие ресурсов: финансовых, природных и т.п.; представительство  в силовых и управленческих структурах государства; доступ к средствам массовой информации; уровень образования лиц, представляющих меньшинства; солидарность; монопольное участие в значимых секторах экономики.

Таким образом, количественная характеристика при определении «меньшинства» не является определяющей, хотя влияет на эффективность участия меньшинства в политическом процессе демократического государства, ее применение должно учитывать другие характеристики.

Альтернативной характеристикой  численного меньшинства, как правило, называют критерий доминирования. Такой подход позволяет учитывать то, что ни одно меньшинство, ни одна группа, нуждающаяся в охране своих прав, не останутся вне термина «меньшинство» и, соответственно, вне системы международной защиты меньшинств. Другими словами, меньшинствами должны быть признаны все группы, отличные по своим характеристикам, не занимающие доминирующего положения, вне зависимости от их численности.

Основным критерием, по которому возможно проводить различие между меньшинством и большинством народа, по мнению С.М.Пунжина, является «прежде всего, недоминирующее положение в государстве и численное меньшинство. Другие признаки, включенные в определение меньшинства, практически могут быть признаками народа, но последний в любом случае не может занимать недоминирующего положения и, как правило, составлять численное меньшинство»⁶².

Права меньшинств являются неотъемлемыми  и их возникновение или исчезновение не связано с доминирующим или  недоминирующим положением меньшинств в государстве. Недоминирующее положение определенной группы предполагает потенциальную возможность ущемления ее прав, которые должны быть защищены вне зависимости от ее численного размера.

Доминирование в государстве обычно выражается в государственной и общественной жизни одной части населения. В такой ситуации меньшинство занимает неблагоприятное положение в системе властных отношений, поскольку его члены не могут участвовать в основополагающих публичных сферах: правовой системе; системе образования; трудоустройстве и распределении жилья и др.- на равных с членами большинства. Защита меньшинств должна происходить независимо от их политического положения в государстве. Права недоминирующей группы, вне зависимости является ли она численным большинством или меньшинством, должны быть защищены внутри государства и на международной арене.

Одним из важных критериев для определения  меньшинства является наличие у  членов группы гражданства данного государства. Необходимость такого критерия объясняется тем, что лишь в случае взаимосвязи со своими гражданами государство может легитимно эффективно защищать права как отдельных лиц, так и группы, которую эти лица составляют.

Иностранные граждане, обладающие национальными отличиями, но не являющиеся гражданами государства пребывания, не образуют меньшинства: «пока лицо сохраняет свой статус иностранца, оно сохраняет право пользоваться зашитой, предусмотренной обычным международным правом для лиц, находящихся в иной стране, чем своя, а также любыми специальными правами, которые могут быть представлены ему договорами или иным специальным соглашением»⁶³.

Большинство ученых, занимающихся разработкой  понятия меньшинства, разделяют  точку зрения, изложенную Подкомиссией ООН по предупреждению дискриминации  и защите меньшинств, согласно которой статус меньшинства признается лишь за гражданами данного государства и эмигранты не входят в это понятие⁶⁴. Этот подход объясняется, прежде всего, тем, что на такие категории лиц как мигранты, лица без гражданства, апатриды, беженцы и т.п. могут распространять действие другие международные договоры, устанавливающие статус этих лиц.

Что касается проблемы трудящихся-мигрантов, то она должна рассматриваться как  отдельная проблема, что подтверждает и международная практика, и  принятие отдельных документов, регулирующих эту проблематику. Так, например, ст.31 Конвенции о защите прав рабочих-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 года, которая еще не вступила в силу, требует от государств обеспечения уважительного отношения к культурной идентичности этих рабочих. Иммигранты, как правило, ориентированы на интеграцию в общество государства проживания и редко выдвигают требования относительно специальных прав и особых защитных мер.

Качественным признаком меньшинства, отличающим его от большинства населения в государстве, является обладание устойчивыми национальными, культурными, религиозными и языковыми характеристиками. Культура, язык, религия группы являются решающими факторами в определении меньшинства в государстве.

Невозможность в полной мере реализовывать в общественной жизни свои культурные, религиозные и языковые особенности, а также отстаивать свои интересы в государственных институтах для меньшинств означает, прежде всего, отсутствие положения доминирования в государстве. Именно в этом положении меньшинствам, разделяющим общую самобытность, неповторимость и своеобразие, которое выделяет их на фоне большинства населения государства, особенно требуется национальная и международно-правовая защита.

Анализ международно-правовых документов по вопросу принадлежности лиц к меньшинствам позволяет сделать некоторые уточнения.

Во-первых, следует различать понятия  «меньшинство» и понятие «лицо, принадлежащее к меньшинству». Основным критерием для такого различия являются права объектов исследования. Меньшинства как общности, состоящие из лиц с определёнными качествами, имеют свои специфические права, а лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют личные, политические, социально-экономические и культурные права человека. Однако «права человека не имеют для этого человека смысла, если он принадлежит народу, который не распоряжается своей судьбой»⁶⁵.

Во-вторых, с точки зрения терминологии, Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 года говорит о лицах, «принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам», Рамочная европейская конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. употребляет термин «национальное меньшинство».

Статья 27 Международного пакта о политических и гражданских правах содержит формулировку «этнические, религиозные и языковые меньшинства»: «в тех государствах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком»⁶⁶. Формулировки об этнических, религиозных и языковых меньшинствах, содержащиеся в ст.27 Международного пакта о политических и гражданских правах и Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, 1992 г., указывают на отдельные категории меньшинств, а не качества одной группы.

То есть группы, обладающие национальными, религиозными и языковыми характеристиками, образуют соответственно национальные, религиозные и языковые меньшинства, что, однако, не исключает того, что у одной общности может быть совокупность всех или некоторых этих характеристик. Национальные, религиозные и языковые меньшинства должны рассматриваться не только как какая-либо общность людей, отличающихся от остальной части населения национальными особенностями, религией или языком, а как группа людей, отличающаяся еще и другими признаками, которые образуют эту общность.

Национальные, религиозные или языковые отличия, являясь различными признаками, тем не менее, ведут к образованию понятий одного правового порядка. И национальные, и религиозные, и языковые меньшинства в правовом смысле представляют собой явления равнозначные, поскольку для международно-правового подхода в принципе безразлично, является ли это меньшинство национальным, религиозным или языковым – в международно-правовых актах эти термины всегда фигурируют вместе.

Таким образом, с точки зрения международно-правового  статуса представляется не целесообразным выделять особые виды меньшинств – национальные, религиозные, языковые и др., а напротив, избрать такой подход, при котором под понятием «меньшинство» понимается любая категория самобытных групп, имеющих объединяющие признаки. Такое понимание представляется оптимальным для формирования позиции государства. Этот подход, в частности, отражен в документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ, в котором речь идет о различных меньшинствах.

Важно подчеркнуть, что само существование  национальных, культурных, языковых и религиозных признаков группы не обязательно подтверждает существование меньшинства, поскольку с точки зрения международного права решение о признании меньшинствами групп на территории каждого государства остается за самим государством. То есть, меньшинства существуют там, где их наличие признано государством, в противном случае на существующие группы не распространяются международно-правовые акты и защита.

Определяющим критерием меньшинства  является наличие субъективной воли и желания группы воспринимать себя меньшинством, которые основываются на собственном представлении о себе и своих интересах, намерении сохранять самобытность – свою культуру, традиции, религию или язык.

С.Томушат считает, что меньшинства – это «группы, которые до такого уровня осознают свои отличия, что пытаются сами распоряжаться  своей судьбой, хотя бы частично»⁶⁷. Представители меньшинств проявляют солидарность, сохраняя свои отличительные черты в течение продолжительного времени. Права на существование и самобытность неотъемлемы, их появление или исчезновение не зависит от политического положения меньшинства.

Специальный докладчик  Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Х.Кабо, заявил что оно «должно найти признание в соответствии с его собственным самовосприятием, его собственным представлением о самом себе в сравнении с другими группами, причем не следует предпринимать попытки определить его на основе восприятия других групп». Согласны с Р.Мюллерсоном, что «такая характеристика, примененная к коренному населению, относится mutatis mutandis и к национальным меньшинствам»⁶⁸.

Например, в ст.3 Рамочной конвенции  о защите национальных меньшинств 1995 года говориться: «Любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться как таковое, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, никоим образом не должны ущемлять данное лицо».

Россия, ратифицируя Рамочную конвенцию  о защите национальных меньшинств 1995 года, сделала следующее заявление: «Российская Федерация считает  неправомочным включение в оговорки и заявления при подписании или  ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств в одностороннем порядке определения термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции».

Самосознание, особенно если нет препятствий для его выражения, является наиболее важным критерием наличия группы с особыми качествами. Государства не должны влиять на субъективный элемент. Меньшинство в соответствии со своей самоидентификацией должно быть самобытным, желать и стремиться сохранить такую самобытность, свои особенности и быть признанными другими членами этой группы в качестве ее части. В свою очередь, государство, на территории которого проживает меньшинство, должно уважать такую самобытность и содействовать ее сохранению и развитию.

Причем согласно своей воле народы могут осуществлять свои права на самоопределение в составе многонационального государства, а не в форме образования независимого государства. Критерий самобытности имеет свое значение тогда, когда стоит вопрос о желании или нежелании меньшинства быть признанным таковым.

Вместе с тем, некоторые представители меньшинств могут воспользоваться своим правом на ассимиляцию и никто не должен им в этом препятствовать. Более того, если меньшинство встречает препятствия на пути ассимиляции, то это будет дискриминацией, а не защитой самобытности меньшинств.

В ст.1 Рекомендации 1201 Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1993 года «О дополнительном Протоколе о правах национальных меньшинств в Европейской конвенции о правах человека» устанавливается, что выражение «национальные меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории государства и являются гражданами данного государства, имеют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством; обладают явно выраженными национальными, культурными, религиозными или языковыми характеристиками; являются, несмотря на меньшую численность по сравнению с остальным населением государства в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными; стремятся сообща сохранить все то, что составляет их общую идентичность, включая собственную культуру, традиции, религию или язык.