Государственный суверенитет Абхазии и российско-абхазские отношения

Признание независимости  определенно вывело Абхазию на новую  орбиту, придав ускорение движению в направлении международной  легитимации (признание или подтверждение законности какого-либо права, чьего-либо полномочия) ее статуса. Очевидно, что собственного потенциала Абхазии объективно недостаточно для самостоятельного продвижения международного признания. Оказывая дипломатическое содействие признанию независимости Абхазии, Россия встраивает проблематику статуса Абхазии в свою текущую внешнеполитическую деятельность, определяя вектор развития международной правосубъектности Абхазии. Таким образом, основные усилия в этом направлении непропорционально распределяются между Россией и Абхазией, где последняя выступает скорее в качестве бенефициара (получающий выгоду) российских договоренностей по поводу ее признания.

Подобное развитие международного статуса Абхазии нуждается во всесторонней оценке с целью прояснения его возможных перспектив. Сложности, связанные с вовлечением новых  государств в процесс признания, указывают на ограниченный потенциал существующего подхода. Следует констатировать, что «признание ради признания» может не оправдывать себя как эффективная стратегия, поскольку сумма состоявшихся признаний, в целом, качественно не меняет преобладающего международного отношения к процессу суверенизации Абхазии. Полагаем, что дальнейшее формирование вокруг Абхазии гомогенной в политическом отношении среды, может способствовать сохранению международно-политического статуса Абхазии как частично признанного государства, лишенного широкой международной легитимации. Уязвимость формирующегося суверенитета подразумевает постоянные риски, возникающие, в том числе, и в связи с развивающимися межгосударственными отношениями, несбалансированными международным влиянием.

В изменившемся политическом контексте по-новому проявляют себя факторы, определявшие государственное  строительство в период, предшествовавший признанию. Неурегулированность конфликта, многочисленные затруднения на пути модернизационных процессов, а также значительная зависимость национальной экономики от российской, приобрели новое звучание, накладываясь на развивающиеся отношения.

Сложность в достижении (международного) консенсуса по вопросу о статусе, в конечном итоге, определила актуальность для Абхазии опосредованного  сценария международной легитимации  путем посредничества России. От дипломатической активности России в этом направлении зависит дальнейшее укрепление и стабильность нового положения Абхазии. Функция международного представительства интересов Абхазии закреплена за Россией Меморандумом о взаимопонимании между МИД России и МИД Абхазии по вопросам сотрудничества в международных отношениях (23 декабря 2008 г.). Меморандум предполагает содействие в становлении международной субъектности посредством:

1. развития отношений Республики Абхазия с третьими государствами;
2. участия в деятельности и (или) вступления Республики Абхазия в международные организации, членом которых является Российская Федерация;
3. дипломатического представительства интересов Абхазии в третьих странах.

Основной задачей Меморандума является оказание дипломатического содействия России международной легитимации Абхазии. Рассматриваемое направление межгосударственных отношений, наравне с сотрудничеством в сферах безопасности и экономики, является важнейшим источником притяжения Абхазии к России.

Комплекс сложившихся  межгосударственных отношений утверждает Россию в парадигме российско-абхазских  отношений как государство-гарант, государство-покровитель, позволяя говорить об эксклюзивности этих отношений для  Абхазии. Сегодня Республика строит отношения с немалым количеством  субъектов Российской Федерации, с  некоторыми из которых они сложились  и до признания независимости.

Российско-абхазские отношения  характеризуются масштабностью  и широким охватом различных  предметных областей. Двустороннее (межгосударственного, межправительственного и межведомственного) сотрудничество включает: обеспечение внешней безопасности (военной, антитеррористической), политическое, финансово-экономическое (бюджетное, таможенное, банковское), социальное, гуманитарное, правовое и природоохранное взаимодействие, борьбу с преступностью и незаконной миграцией, вопросы науки, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства, природопользования, статистики, туризма, подготовки кадров, коммуникации, транспорта.

Важнейшие политические процессы, связанные с консолидацией государственности, как правило, не протекают без  вовлеченности России. Присутствуя  в качестве постоянного фактора, российская поддержка скорее способствует большей устойчивости существующих механизмов управления, оказывая менее  выраженный эффект на развитие суверенной государственности Абхазии. Возможны два разнополярных сценария развития  российско-абхазских отношений: в одном случае, равноправные (партнерские) отношения, с соблюдением баланса как национальных интересов, так и стратегических интересов партнера; в другом – положение Абхазии как зависимого государства со значительно ограниченным суверенитетом, находящегося в орбите влиятельного соседнего государства.

Договор РФ с Абхазией предполагает модель дружественных межгосударственных отношений, типологически соответствующую отношениям России с рядом стран, входящих в СНГ (например, Арменией, Таджикистаном). В Договоре говорится, что стороны будут строить свои отношения как дружественные государства, последовательно руководствуясь принципами взаимного уважения государственного суверенитета (ст. 1).

Сложившиеся отношения сложно с уверенностью назвать и de facto ассоциированными, учитывая обособленность созданных российской стороной механизмов обеспечения безопасности, отсутствие вертикальных связей между сторонами, а также распределения и ограничения компетенции Абхазии в сферах сотрудничества. В некоторых случаях Абхазия пытается отчасти компенсировать недостаточность внешних атрибутов суверенитета, например, вводя иностранные паспорта гражданина Республики Абхазия. В целом, для современного этапа российско-абхазских отношений скорее подходит характеристика «квазиассоциированных». Если поэтапное усиление потенциала Абхазии в области делегированных полномочий не будет продолжено, то динамика взаимодействия сторон, с учетом имеющихся предпосылок, вероятно, будет способствовать установлению ассоциированных отношений de facto или de jure.

Соглашения в сфере  безопасности и дипломатического сотрудничества возлагают на Россию реализацию ряда важнейших суверенных прерогатив Абхазии: охрану государственной границы, обеспечение  безопасности Абхазии от военных  и террористических угроз, международное  представительство. Взаимодействие сторон в этих вопросах рассчитано на среднесрочную  и долгосрочную перспективу. Большинство  этих договоров содержат положения, предусматривающие отступление  от суверенной юрисдикции Абхазии и принятие Россией в полной мере ответственности при реализации данных задач.

Основные параметры российско-абхазских  отношений задают следующие документы: Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Республикой Абхазия и Российской Федерацией» (17 сентября 2008 г.), Соглашение о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия» (30 апреля 2009 г.), Соглашение о сотрудничестве в военной области (15 сентября 2009 г.), Соглашение об объединенной российской военной базе на территории Республики Абхазия (Москва, 17 февраля 2010 г.), Меморандум о взаимопонимании между Министерством иностранных дел Республики Абхазия и Министерством иностранных дел Российской Федерации по вопросам сотрудничества в международных отношениях (23 декабря 2008 г.), Соглашение между Республикой Абхазия и Российской Федерацией о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах (16 октября 2010 г.), Соглашение между Правительством Республики Абхазия и Правительством Российской Федерации об оказании помощи Республике Абхазия в социально-экономическом развитии (12 августа 2009 года, г. Сухум).

Социально-экономические  договоренности также содержат компоненты, благодаря которым закрепляется статус Абхазии как реципиента российской помощи. Имеются в виду бюджетные  трансферты, социальное (пенсионное) обеспечение  граждан Абхазии, имеющих российское гражданство. В целом, социально-экономическая  сфера межгосударственных отношений  характеризуется высокой степенью интенсивности. Ее определяют: Соглашение об оказании помощи Республике Абхазия  в социально-экономическом развитии (от 12 августа 2009 г.), предполагающее финансирование российской стороной работ по восстановлению и строительству объектов, поврежденных в результате войны в Абхазии  в 1992-1993 гг., а также других объектов на территории Республики Абхазия в  соответствии с планами и программами  социально-экономического сотрудничества; Соглашение о порядке оказания финансовой помощи на социально-экономическое  развитие и обеспечение сбалансированности бюджета Республики Абхазия (от 17 марта 2009 г.), заключенное министерствами финансов России и Абхазии.

Россия принимает значительное участие в формировании государственного бюджета Республики Абхазия, начиная  с 2009 года, и размеры российских бюджетных  трансфертов практически пропорциональны  внутренним доходам государственного бюджета. В рамках Соглашения от 12 августа 2009 года Межправительственной комиссией 27 марта 2010 года согласован Комплексный план содействия социально-экономическому развитию Республики Абхазия на 2010 - 2012 годы. Комплексным планом на финансирование мероприятий в 2010 - 2012 годах предусмотрены средства федерального бюджета в сумме 10 863 100,0 тыс. рублей, в том числе в 2010 году в сумме 3 000 000,0 тыс. рублей[14].

Отношения России и Абхазии, развивающиеся в направлении  финансовой поддержки «государством-донором» «государства-реципиента», не могут  продолжаться бесконечно без последствий  для экономического суверенитета Абхазии. В любом случае, возникает необходимость  формирования внутренних источников экономического роста и общей модернизации экономической  системы Абхазии.

Объективно Абхазии сложнее  проявить свою самостоятельную позицию  в межгосударственных отношениях и  преодолеть параметры ассиметричных  отношений. Однако характер внутриполитического  развития Абхазии, эффективность государства  могут, по меньшей мере, предотвратить  усугубление асимметрии. Наконец, на российско-абхазских отношениях отражаются геополитические интересы на Южном  Кавказе как самой России, так и других мировых игроков.

Важно понимать, что межгосударственных отношений такого уровня и значимости как российско-абхазские, Абхазия  вряд ли добьется от какой-либо другой страны в ближайшей перспективе. В рамках этих отношений Россия имеет  значительные преференции, которые, скажем, были бы невозможны между равными  субъектами международных отношений, либо их возможность связывалась  бы со значительными ответными уступками. Ассиметричность российско-абхазских отношений предопределяет приоритет и ответственность более сильной стороны и, соответственно, возможность большего влияния на Абхазию. Вместе с тем, Россия может проявлять заинтересованность в том, чтобы Абхазия была полноценным, эффективном партнером. Если в силу объективных и субъективных причин такая модель отношений не срабатывает, выбирается другая, при которой Россия выступает исключительно в качестве государства-покровителя и становится эксклюзивным партнером Абхазии, приобретая в определенной степени влияние и на внутреннюю политику. Это чревато демодернизацией и снижением государственной инициативы страны-реципиента, тенденцией к утрате элементов политического и экономического суверенитета.

Список используемых источников:

1. Абхазию и Южную Осетию может признать ряд стран Африки и Латинской Америки. Постоянная ссылка в сети Интернет: http://finam.fm/news/88040.
2. Хинтба И.Р. Государственное управление в Республике Абхазия: проблемы и некоторые пути их решения. (Доклад на основе материалов фокус-групп и углубленных интервью). //Проблемы системы государственного правления в Абхазии. Сборник статей. Сухум. 2010.
3. Лиана Кварчелия. Грузинская политика в отношении Абхазии: стратегия или тактика? Постоянная ссылка в сети Интернет: http://apsnypress.info/articles/2686.html
4. Козин Ф.А. Взаимоотношения России с Южной Осетией и Абхазией в сравнительной перспективе. //Полис. 2009. №1. С. 130
5. О полномочиях пограничных сил Республики Абхазия см. ст. 29 Закона Республики Абхазия от 5 ноября 1999 г. № 537-с-XIII «О государственной границе» (с изменениями и дополнениями от 21 мая 2010 г. № 2605-с-IV).
6. Постановление Народного Собрания – Парламента Республики Абхазия от 6 июня 2009 г. 24-с-IV «О создании экспертной группы при Народном Собрании – Парламенте Республики Абхазия по анализу проектов международных договоров».
7. Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на оказание финансовой помощи Республике Абхазия в целях социально-экономического развития и осуществления бюджетных инвестиций» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации). 2010 г.
8. http://kaukaz.livejournal.com/233809.html