Источники земельного права

      Однако  любой субъект правоотношений, чей  спор или чье дело рассматривается  в судах судебной или арбитражной системы, неизбежно попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная государственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбитражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

      Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда:

      а) устраняют пробел правовых норм в  сфере земельного законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной практикой новые нормативные правила;

      б) в дальнейшем становятся базой для  совершенствования действующего земельного законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают по Конституции России правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов.

      11. Вспомогательные  нормативно-правовые  акты.

      Определенную  вспомогательную роль по совершенствованию  правоприменительной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5.1.01-78

      «Охрана природы. Рекультивация земель»  регламентирует основные положения, определенные ЗК для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

      Эти стандарты обеспечивают «расшифровку»  содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной  практике. Так, раскрытие пунктом 17 ГОСТа 26640-85 «Земли. Термины и определения» понятия рационального использования земель позволяет правильно применить положение ЗК об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендаторами и землепользователями.

      Таким образом, система источников земельного права РФ различает несколько  уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные  конституционные законы; федеральные  законы; указы Президента РФ; акты Правительства  РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

      Данная  система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокуратуры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархической системы.

      Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, является по существу системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствование, будет рассказано в следующем разделе настоящей главы. 
 

1.3. Перспективы развития  земельного законодательства. 

      Развитие  системы законодательства – обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку:

      а) условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. Например, в настоящий период резко ухудшилась экологическая обстановка на планете, что потребовало радикально изменить правовое регулирование земельных отношений в сторону усиления охраны земли;

      б) развитие общества порождает неизвестные  доселе отношения, создавая пробелы  в системе правового регулирования. Так, с освоением космического пространства появляется новая отрасль народного  хозяйства – космическое обеспечение, что потребовало введения качественно нового вида категорий земель – земель космического обеспечения.

      Применительно к земельному праву России отмечаются следующие перспективы развития земельного законодательства:

      1. Усиление систематизации земельного  законодательства, идущей по линии:

      а) инкорпорации, т.е. создания законодательства путем внешней обработки без  изменения содержания правового  регулирования. Так, в конце 70-х годов  в рсфср был создан Свод законов республики, в котором собраны важнейшие акты Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, имеющие общенормативное значение. В частности, в томах 4 и 6 содержатся основные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения и отношения, касающиеся порядка эксплуатации пахотных земель;

      б) кодификации всего земельного законодательства, завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного кодекса РФ, работа над которым продолжается более пяти лет.

      2. Введение программирования совершенствования  земельного законодательства:

      а) через реформирование земельных  отношений, посредством которого будет целенаправленно и запрограммировано изменяться земельное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» поставлена задача поэтапного перераспределения земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые изменения в земельных отношениях, поддающихся своевременному правовому урегулированию;

      б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

      3. Совершенствование правотворческой процедуры путем расширения демократических начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Например, проект Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» был опубликован для всенародного обсуждения, т.е. к участию в разработке его были привлечены и народы России, что позволило принять относительно добротный закон.

      4. Совершенствование правовой регламентации,  содержащейся в нормативно-правовых  актах, путем:

      а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов России всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;

      б) устранения нерегулированности той части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в прежнем ЗК 1970 г. не было правовой нормы о мониторинге земель, которая введена в ЗК 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно экологически правильно эксплуатировать земли;

      в) совершенствования формулировок правового  регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему  земельных правоотношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использование данной категории земель.

      5. Совершенствование правоприменительной практики путем:

      а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм, обеспечивает надлежащее применения закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального  порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой – не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;

      б) введения стимулов для надлежащего  использования субъектами земельных  правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода:

      положительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК предусматривает экономическое  стимулирование рационального использования и охраны земель.

      6. Включение в сферу земельно-правового  регулирования рыночных отношений:  введена плата за землю и  мониторинг земель; налоговое стимулирование  эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной  продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.

      7. Проникновение земельно-правового  регулирования в сферы правового  регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как  «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

      8. Проникновение многоотраслевого  правового регулирования в сферу  земельно-правового регулирования.  Так, нормы права о собственности  включают в себя в качестве  объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права – правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.

      9. Экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:

      а) внедрения эколого-правовых норм в  правовой режим категорий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК 1991 г. дополнительно предусмотрел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли природоохранного назначения предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, представляющих особую ценность; земли природно-заповедного назначения позволяют обеспечить в сохранности первозданные природные ландшафты и уголки природы и т. п.;

      б) экологизации правового статуса  субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;

      в) экологизации имущества и средств  производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;

      г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

      С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства, можно  построить следующие прогнозы:

      1. Земельное законодательство будет  совершенствоваться в направлении совершенствования рыночных отношений.

      2. В земельно-правовом регулировании  будет усиливаться дифференциация  правового статуса субъектов  земельных правоотношений, поскольку  следствием развития рынка в  сфере землепользования является  появление многоукладной экономики.

      3. С интенсификацией землепользования  возникает потребность в усилении  экологизации земельного законодательства  в целях обеспечения экологической  безопасности хозяйственной деятельности  субъектов земельных правоотношений.

      4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земельно-правового регулирования договоров.

      5. Развитие рыночных отношений  в сфере землепользования требует  обеспечения необходимой свободы,  а поэтому земельно-правовая регламентация будет очищаться от излишней детализации, при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов поведения.

      6. Вместе с тем расширение правовой  свободы субъектов земельных  правоотношений неизбежно должно  сопровождаться усилением ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.