Источники земельного права

      Отмеченный  Указ от 24 декабря 1993 г. Послужил созданию правового вакуума в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничтоженному очень часто не находится.

      6. Постановления и  распоряжения Правительства  РФ также относятся  к федеральному  уровню.

      Источниками земельного права являются также  подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной  власти, изданные в пределах их компетенции  и во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации.

      Специфика этого уровня заключается в том, что:

      подзаконные нормативно-правовые акты издаются в  пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;

      данные  акты не должны противоречить федеральным  законам, нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не должны противоречить конституционным законам.

      С учетом образовавшегося вакуума  в регулировании земельных отношений  особо возросли роль и значение подзаконных  нормативно-правовых актов, так как  то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

      В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство  РФ, которое издает постановления  и распоряжения и обеспечивает их выполнение.

      Правительство РФ осуществляет полномочия, которые  возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ.

      Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства  касаются самых разнообразных сторон правового регулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановления: от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель РФ на 1993-1995 годы»*, от 5 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»;** распоряжение Правительства РФ от 10 августа 1992 г. № 1453-р., постановление от 28 января 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства»

      7. Акты министерств  и иных государственных  органов федеральной  исполнительной власти.

      В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками земельного права служат нормативные акты государственных  комитетов, министерств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и другие. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ – он получает общеобязательную силу

      Для примера можно привести «Рекомендации  по реорганизации колхозов и совхозов», утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г.

      Для упорядочения ведомственного правотворчества  Минюст РФ осуществляет государственную  регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.

      8. Нормативно-правовые  акты субъектов РФ.

      В республиках, входящих в состав РФ, роль источников земельного права выполняют  Конституции республик, а также  законодательные акты по вопросам использования  и охраны отдельных природных  ресурсов, нормативные указы президентов  республик, там, где они выбраны, а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они готовятся. Задержка с их принятием объясняется тем, что до сих пор не принят Земельный кодекс Российской Федерации.

      В других субъектах Федерации (в областях, автономных областях и округах) источниками  земельного права помимо законодательных  актов выступают уставы субъектов  Федерации и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах Федерации.

      Согласно  ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ, земельное  законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но в Конституции не содержится положение, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

      В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогичные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорирует.

      Разграничение компетенции федеральных органов  государственной власти и аналогичными органами субъектов РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении  Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ»

      В совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов находятся вопросы  разграничения государственной  собственности на землю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законодательство и законодательство об охране окружающей среды и др.

      В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения  РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

      В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2000 г. «О федеральных округах» было создано семь федеральных округов.

      В каждом федеральном округе создано  Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которых входит приведение законодательства субъектов РФ в  соответствие с федеральным законодательством. Такая работа проводится.

      9. Нормативно-правовые  акты органов местного  самоуправления.

      В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

      Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное  решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

      Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

      Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции 1999 г.)* глава местной администрации в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т. П.

      Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента и нормативно-правовым актам субъектов Федерации.

      Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

      Компетенция Конституционного Суда определена Законом РФ «О Конституционном Суде РФ», принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд (ст. ст. 3, 84, 88. 96, 101,105,107).

      Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом РФ с позиций:

      а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций  в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земельно-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

      б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как  формы принятия нормативно-правового  акта, установленного законом, был издан  приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

      в) порядка принятия нормативного акта и введения его в действие. Например, нельзя считать конституционным  такой нормативно-правовой акт, который  не был опубликован и доведен  до исполнителей;

      г) установленной Конституцией РФ компетенции  и разграничения компетенции  между федеральными органами государственной  власти. Например, если Государственная  Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения  Совета Федераций, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

      д) разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов Федерация, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

      Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового  акта принимает постановление о  признании этого акта соответствующим  или не соответствующим Конституции  РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст.ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

      С момента вступления в силу постановления  о признании нормативного акта или  отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а, будучи введенными в действие, считаются недействительными.

      В Прокуратуру РФ вправе обращаться любой  гражданин или организация с  заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательному и т. П.

      Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституционность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компетенции

      Конституционного  Суда РФ.

      Устранение  противоречий и коллизий в нормативно-правовых актах осуществляет и арбитражный  суд в процессе рассмотрения конкретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,* последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на основании законодательных актов.

      10. В результате правоприменительной  практики издаются  руководящие постановления  Пленума Верховного  Суда РФ и решения  Высшего Арбитражного  Суда РФ.

      Данные  виды нормативных актов специфичны тем, что имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В правовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений.