Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

Автор полагает, что установление четких критериев оценки оказания услуг  и состояния контроля, возможно путем  конкретизации полномочий федеральных  агентств, позволяющей данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля и осуществления именно государственно-властных полномочий. В этом отношении крайне важной является разработка административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Следует отметить, что утвержденная распоряжением  Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в 2006-2010 гг.⁵ предусматривала в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг.

В Федеральных целевых  программах развития судебной системы 2002-2006 гг.⁶ и 2007-2011 гг.⁷ установлена в качестве одной из приоритетных задач проведения судебной реформы, построение в стране развитого гражданского общества, устойчивой демократии, которые должны обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, повышение доступности правосудия и ответственности служащих судебных органов, призванных способствовать бесперебойной работе суда.

Необходимо  отметить, что, согласно п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба относится к исключительному  ведению Российской Федерации, в  связи, с чем распространение  на федеральных государственных  служащих системы Судебного департамента каких-либо актов субъектов Федерации недопустимо. В судебной системе не получила распространения практика введения ведомственных отличий, существующая в федеральных органах исполнительной власти.

В диссертации  рассмотрены определенные ограничения, действующие применительно к сотрудникам аппарата суда. Работники аппарата не вправе отправлять правосудие, вмешиваться в деятельность судей, давать судьям какие-либо указания по осуществлению правосудия. Они не могут выступать в качестве народных, присяжных и арбитражных заседателей. Применительно к органам судебной системы специфика деятельности аппарата судов заключается и в том, что этот аппарат и его должностные лица, а также иные государственные служащие не осуществляют непосредственно главную функцию – правосудие.

Цель деятельности аппаратов судов – обеспечение  исполнения полномочий судов, надлежащее обслуживание деятельности судей по осуществлению правосудия (финансовое, материально-техническое обеспечение, решение организационных вопросов, информационное, в том числе справочное и иное юридическое обслуживание). В целом – эта деятельность государственных служащих может быть охарактеризована как вспомогательная по отношению к функции правосудия. Вместе с тем служба в аппарате суда для большинства служащих обусловливает необходимость высокой квалификации в сфере юриспруденции, как правило, наличие высшего юридического образования, а для отдельных младших должностей – средне-специального юридического образования. Действующее законодательство о государственной гражданской службе этой специфики не учитывает.

Все сказанное  выше дает основание рассматривать  государственную службу в аппаратах судебных органов и мировых судей как профессиональную (осуществляемую на постоянной оплачиваемой основе) деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению полномочий судей федеральных судов и мировых судей, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Судья, занимая  государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Проведенный анализ структуры аппаратов судов подтвердил, что основу государственной службы в судебных органах, как и в иных органах, составляют должности специалистов и обеспечивающих специалистов, распределенные по структурным подразделениям – отделам.

Рациональность  и эффективность государственной службы в судебных органах существенно обусловлена тем, насколько полно, последовательно воплощены в ее организации критерии и требования, вытекающие не только из принципов государственной службы, но и сущности правового государства в целом.

На государственных  служащих судебных органов Российской Федерации распространяется законодательство о государственной гражданской  службе. В отличие от государственной  службы в сфере исполнительной власти, служба в аппаратах судов имеет  ряд специфических особенностей, обусловленных содержанием и принципами функции правосудия. Поэтому на базе общих принципов и правовых установлений, регулирующих отношения в сфере осуществления государственной гражданской службы, должно быть обеспечено надлежащее правовое регулирование государственной гражданской службы в аппаратах судов посредством разработки и принятия Федерального закона «О прохождении государственной гражданской службы в судебных органах», в связи с тем, что государственная служба в судебных органах носит специфический государственно-правовой характер.

Особенности государственной службы в судебных органах необходимо учитывать и  при формировании концепции кадровой работы в государственных органах. Это определяет важность учета, наряду с профессионализмом, нравственного фактора в основополагающих принципах государственной кадровой политики и в работе с кадровым составом судебных органов.

Служба в  аппарате суда требует дифференцированного  подхода к содержанию и перечню  реестра государственных должностей, более гибкого отнесения конкретных должностей к категориям и группам с учетом сложившейся стабильности должностей, объективно необходимых для организации работы суда и судей по осуществлению правосудия. Речь идет, например, о секретаре судебного заседания, помощнике (советнике) судьи, архивариусе, консультанте, администраторе суда и т.д. Требуют законодательного регулирования вопросы оформления решений о замещении государственных должностей в аппаратах судов и компетенции лиц, осуществляющих эти функции.

К сотрудникам  аппаратов судов должны предъявляться  повышенные квалификационные требования, единые для аппарата всех звеньев  судов, исходя из общих требований для  гражданской службы во всех государственных  органах, а также из специальных  дополнительных требований, включая знания процессуального законодательства, информационных технологий, связанных с осуществлением правосудия.

Новые, более  высокие требования должны быть определены к составу и компетенции комиссий по проведению конкурсов на замещение  должностей государственной гражданской службы и проведению аттестации служащих в судебных органах.

В итоге предложено пересмотреть структуру государственной  гражданской службы в соответствии с принципом разделения власти и  учитывая специфику службы в ее различных  ветвях, подразделяя эту службу на федеральную государственную гражданскую  службу в законодательных (представительных) органах, федеральную государственную гражданскую службу в исполнительных органах и федеральную государственную гражданскую службу в судебных органах. В свою очередь, государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации подразделить на государственную гражданскую службу в законодательном (представительном) органе и государственную гражданскую службу в исполнительном органе.

Глава 3. – «Развитие системы государственной  службы Российской Федерации» – посвящена реализации основ правового государства в организации и деятельности государственной гражданской службы (§ 1), военной службы в условиях становления Российского правового государства (§ 2), правоохранительной службы как действенной формы осуществления в Российской Федерации идей правового государства (§ 3), перспективам формирования иных видов государственной службы Российской Федерации (§ 4).

При осуществлении функций государства  государственная служба раскрывается в своих основных чертах соответствующим  типом государства и уровнем развития. Это устанавливается через понятие «модель государственной службы». Под «моделью государственной службы» в диссертации понимается наиболее характерная для определенной группы государств организация государственной службы, возникающая при наличии в этих государствах совокупности схожих условий (исторических, политических, социально-экономических и т.д.). Анализ моделей государственной службы во многом условен: государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели; а также может сочетать в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.

На  основании классификации государственной  службы диссертант выделил основные модели государственной службы, существующие в современных зарубежных странах. Среди них подробно рассмотрены: рациональная централизованная закрытая модель, осуществляемая в унитарном государстве (французская модель); относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания); рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, действующая в федеративном государстве (германская модель); децентрализованная открытая модель, воплощенная в государственном строительстве и праве Соединенных Штатов Америки.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной  службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Как представляется, это связано с тем, что реформирование государственной службы не должно опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приводит к консервации существующих в стране недостатков, причины, которых не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. Анализ в диссертации недостатков в осуществлении мероприятий федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»⁸, продленной на период 2006-2007 годов⁹, выявил сложность и комплексность проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования. Речь идет о создании эффективно работающих механизмов и процедур реализации норм законодательства о государственной службе, разработке инновационной базы их внедрения, уточнения самого понятия «система государственной службы», которое применяется в Федеральном законе.

По мнению диссертанта, система представляет собой совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая  образует определенную целостность, единство. Существенным здесь является то, что данное единство образуется на основе принципов организации и деятельности органов власти. В качестве элементов системы государственной службы законодатель устанавливает следующие виды: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба. Количество элементов системы государственной службы не является исчерпывающим.

Рассматривая  проблему реализации принципов правового  государства, организацию и функционирование государственной службы Российской Федерации, диссертант сосредоточивает внимание на основных группах принципов, закрепленных в действующем законодательстве. Первую группу составляют принципы, задающие общие контуры социальной модели построения и функционирования системы государственной службы. Они изложены в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Вторую группу принципов построения и функционирования составляют принципы, которые учитывают особенности видов государственной службы.

Анализ этих групп принципов свидетельствует  о том, что их классификация произведена  произвольно как по содержанию, степени  общности, так и по названию групп  принципов. В одном случае, в Федеральном  законе «О системе государственной службы Российской Федерации» группа принципов называется «принципы построения и функционирования системы государственной службы». В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» статья 4 называется «Принципы гражданской службы». Представляется, что эти принципы должны находиться, преимущественно, в отношении соподчиненности как по своему содержанию, предназначению, так и по степени общности.

Наиболее  общие требования к государственной  службе как системе должны быть отражены в первой группе принципов. Они в равной мере могут действовать по отношению ко всем видам государственной службы. Поэтому их повторение в законах о видах государственной службы вряд ли целесообразно. В то же время применительно к гражданской службе используются принципы, по своему содержанию повторяющие общие принципы, а также есть и такие, которые могут быть отнесены к общим принципам для всей системы государственной службы (принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами; равный доступ граждан и др.).

Вместе  с тем, к группе наиболее общих  принципов, которые в равной мере действуют в системе государственной  службы (для всех ее видов), следует  отнести принципы, содержание которых  учитывало бы исторические (принцип  преемственности), культурные (репутация служащих высокой культуры) и иные особенности российской государственной службы с применением лучших достижений мировой практики.

Наряду с  тем, учреждение военной службы как  разновидности государственной  службы, проблемы взаимодействия государства и граждан по вопросам исполнения военной службы приобретают особую актуальность в условиях реформирования Российской армии.