Формирование системы государственной службы российской федерации в контексте реализации концепции правового государства

- показать возрастающую роль институтов  президентской власти в развитии  государственной службы и становлении  системы управления государственной  службой;

- раскрыть специфику функционирования  государственной службы в законодательных  (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

- проанализировать перспективы формирования  иных видов государственной службы  Российской Федерации;

- выявить проблемы организации  и функционирования государственной  гражданской службы Российской  Федерации и пути их решения в условиях реализации концепции правового государства;

- обосновать особенности формирования  системы управления государственной  службы Российской Федерации,  предложения по совершенствованию  управления государственной службой  Российской Федерации и разработать рекомендации по вопросам формирования управленческого кадрового резерва.

Методологическая основа. В диссертационном исследовании используются как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов, предоставляющие возможность сделать определенные теоретические выводы.

В ходе исследования формирования системы  государственной службы Российской Федерации применялись определенные методы: системный, позволивший проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь.

В процессе исследования также использовались специальные методы научного познания, как: формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Нормативную правовую основу диссертационной работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты (в том числе Международный пакт «О гражданских и политических правах», Всеобщая декларация прав человека, «Венская Конвенция о праве международных договоров»), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, использованы материалы судебной практики, результаты социологических исследований, обсуждений в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и межведомственных комиссиях по проблемам развития данного правового института, статистические данные.

В диссертации  также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных  Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна  диссертационного исследования заключается в разработке проблемы инновационно-правового формирования системы государственной службы в контексте правового государства. В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленной реализацией концепции правового государства.

На основе исследования правового регулирования института государственной службы диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших административно-правовую науку.

В диссертационном  исследовании:

- раскрыт институт государственной службы Российской Федерации как единая формируемая централизованная система, а также обоснованы положения о формировании эффективной системы государственной службы Российской Федерации на основе концепции правового государства, реальное функционирование которой осуществимо на инновационных принципах, разработанных автором;

- показано инновационно-правовое содержание реформирования государственной службы в рамках первоочередных задач, направленных на обновление и оптимизацию системы государственного управления;

- представлено комплексное обоснование видовой классификации государственной службы, проанализирована необходимость пересмотра видов государственной службы в целях ее оптимизации и эффективности, а также совершенствования реестра должностей государственных служащих;

- разработаны рекомендации по программе формирования и подготовки резерва управленческих кадров, определена специфика президентского контроля над группой кадрового резерва, находящегося под патронажем Президента Российской Федерации;

- представлены  перспективы формирования системы государственной службы Российской Федерации и обоснована авторская концепция создания органа управления государственной службой Российской Федерации.

На  защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

• В результате общетеоретического системного подхода к функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст.ст. 1 и 7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам.

На основе анализа  действующего законодательства и правоприменительной  практики в Российской Федерации  выявлены следующие актуальные проблемы, решение которых необходимо для институционализации государственной службы Российской Федерации: а) построение механизмов взаимодействия гражданского общества с государственной службой, преодоления недоверия граждан к служащим; б) преодоление бюрократизма в государственном аппарате в сфере правореализации государственной службы; в) формирование кадровой политики Российской Федерации, соответствующей целям демократического правового социального государства; г) совершенствование механизмов юридической ответственности в системе государственной службы.

Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации  инноватизация системы государственной  службы Российской Федерации затрагивает  вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества.

По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления; уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.

• Для институционализации государственной службы Российской Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников.

В качестве предложений  по Программе формирования резерва  управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления.

Первое направление  – формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формирования Программы резерва управленческих кадров.

В Программе  следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва  на основе профессиональных стандартов и методик их определения.

Методики  должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва  управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадров.

Четвертое направление  – это финансово-экономическое обеспечение Программы формирования резерва управленческих кадров.

Структура кадрового  управленческого резерва должна состоять из:

- федерального  резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;

- федерального  резерва управленческих кадров, состоящих на государственной  службе (государственные служащие);

- резерва  управленческих кадров, находящихся  на муниципальной службе (муниципальные  служащие);

- резерва  управленческих кадров потенциально  способных по профессионально-личностным  качествам замещать должности  в государственном и муниципальном  управлении.

• В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации – Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания – системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.
• На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий.

Так, государственная  гражданская служба в аппарате органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации характеризуется следующими особенностями, которые не учитываются нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: а) аппараты палат Федерального Собрания Российской Федерации определяются регламентами палат с учетом формируемых депутатских объединений; б) на государственной службе в законодательных органах реализуются административно-правовые функции регулирования законодательного процесса, а не осуществление полномочий данного органа; в) поскольку палаты Федерального Собрания РФ обладают юридической самостоятельностью, то кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат; г) согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации не имеет административной вертикали, а субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата.

Государственная служба в органах судебной власти России, по мнению диссертанта, характеризуется  следующими особенностями, которые  так же не регулируются законодательством  о государственной службе: а) исключительно  важное значение при осуществлении государственными служащими своих должностных обязанностей приобретает соблюдение принципов законности, справедливости и своевременности при подготовке и вынесении правоприменительных решений; б) на государственной службе в судебных органах реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления правосудия, исключающие вмешательства в деятельность судей; в) на работников аппаратов судов налагаются дополнительные ограничения: невозможность выступать в качестве народных, арбитражных и присяжных заседателей; г) для выполнения своих обязанностей государственным служащим аппаратов судов необходимо наличие высокой квалификации в сфере юриспруденции (высшего или среднего специального образования).

Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной  службы в органах различных ветвей государственной власти.

• Автор, на основе изучения практики реализации норм права, регулирующих государственную службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов государственной службы Российской Федерации. В качестве самостоятельного вида федеральной государственной службы – дипломатическую службу Российской Федерации.