Управление и распоряжение земельными ресурсами на пример ТУ Росимущества в Тульской области

Управляют земельными ресурсами  законодательные и исполнительные органы власти, которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию землепользования, нормотворчества, правоохранительной деятельности и т. д. Содержание деятельности исполнительно-распорядительных органов по управлению земельными ресурсами заключается в прогнозировании и планировании использования земельных ресурсов, установлении норм и порядка землепользования, распределения и перераспределения земель, оперативно-распорядительной и контрольно-надзорной деятельности за использованием и охраной земель.

Управление земельными ресурсами — это совокупность функций системы управления, направленная на рациональное использование земельных ресурсов. В общем виде процесс управления земельными ресурсами показан на рис. 1.

Система управления земельными ресурсами  на протяжении ряда эпох менялась в  соответствии с экономической основой, целями и критериями общественного строя.

 

 

 

Рис. 1. Принципиальная схема процесса управления земельными ресурсами

 

Система управления земельными ресурсами должна:

• обеспечивать общегосударственные интересы;
• интересы регионов (муниципальных образований);
• интересы отдельных членов общества (или их групп).

Новые условия хозяйствования в России сформировали новую систему  управления, которая характеризуется:

• резким переходом от административно-плановой к рыночно-предпринимательской модели;
• разграничением функций и субъектов государственного и негосударственного управления;
• развитием процессов демократизации общественных отношений;
• интеграцией России в мировой экономический информационно-технологический процесс;
• интеграцией политико-общественных и социально-экономических процессов.

Исходя из особенностей использования земли, общая система управления земельными ресурсами должна состоять из следующих подсистем: законодательной, административно-управленческой, экономической, социальной, экологической.

Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект, субъект, предмет, цель, задачи и функции управления. Объект и предмет управления создаются в результате многолетнего предшествующего периода и тесно связаны между собой. Например, управление земельными участками, застроенными многоэтажными зданиями, значительно отличается от управления участками с одноэтажной усадебной застройкой.

Современные цель, задачи и функции управления земельными ресурсами только формируются российским обществом.

Объектом управления является весь земельный фонд Российской Федерации, ее субъектов, административного района, города и других муниципальных образований, земельные участки отдельных субъектов земельных отношений, отличающиеся по виду использования, правовому статусу, а также земельные участки общего пользования.

Предметом управления являются процессы организации использования земли, которая в пределах определенной территории обеспечивает все многообразие потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к многообразию способов использования земель, подлежащих управлению.

К таким способам относят:

• территориальную организацию использования земли в границах землепользования, отдельных участков или массивов земель (землеустройство, планировка, зонирование и др.);
• инженерное обеспечение процесса использования земель (инженерные коммуникации);
• установление правового статуса земель (собственность, пользование, аренда, ограничения, обременения); установление направлений и видов использования земли (разрешенное использование);
• внедрение экономически и экологически эффективных технологий использования земли;
• анализ природного и экономического состояния земель;
• проведение других мероприятий, влияющих на статус и состояние земель.

На создание и функционирование системы управления кроме объекта и предмета влияют цель и задачи управления, которые формируются обществом с учетом существующего уровня развития. Между объектом, предметом, целями и задачами управления существуют достаточно тесные взаимосвязи. Так, цель и задачи формируются с учетом состояния объекта и предмета управления, а уже сформированные цель и задачи при их реализации формируют объект и предмет управления.

Основная цель управления земельными ресурсами — обеспечение  потребностей общества, удовлетворяемых на основе использования свойств земли. Цель отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесса их использования. Само использование земли возникает при непосредственном воздействии общества или отдельных субъектов на землю. При этом у каждого такого воздействия имеется определенная цель, связанная с потреблением конкретных свойств земли. Общество не в состоянии полностью контролировать цели отдельных субъектов земельных отношений из-за их массовости и разнообразия, поэтому управление этими процессами означает установление общих правил и границ использования земли. Такие границы создают согласно установленным и юридически оформленным (в виде правовых норм) правилам использования, регламентирующим земельные отношения и системы землепользования.

Эти положения характерны для любой формы и режима использования земли и являются общими для всего разнообразия системы земельных отношений.

В конкретный период времени  цель может иметь выраженный акцент: социальный, экономический, экологический или их комбинации. В доперестроечный период на территории городов и поселков, например, преобладал социальный эффект, когда провозглашалось максимально возможное удовлетворение социальных потребностей жителей (часто без обеспечения их экономической и экологической эффективности). В условиях развития рыночной экономики произошла переориентация на учет экономического аспекта, т. е. достижения максимума экономического эффекта, который зачастую приобретает вид максимума денежных поступлений в бюджет и окупаемости затрат без учета социальной составляющей.

Следовательно, основная цель управления земельными ресурсами — создание и функционирование системы земельных отношений и землепользования, позволяющей при обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условий жизни, развитии эффективной предпринимательской, общественной и иной деятельности, формировании условий сохранения и восстановления свойств земли получить максимум поступления финансовых средств в федеральный, региональный и местный бюджеты.

Субъекты управления подразделяют на субъекты, осуществляющие государственное, местное и внутрихозяйственное управление, начиная от государства как субъекта земельных отношений и завершая конкретным юридическим лицом или гражданином. 

 

1.2. Функции, методы и принципы управления земельными ресурсами.

          В процессе управления земельными ресурсами вышеуказанные задачи реализуются через конкретные мероприятия или функции. Следует учитывать, что управляют земельными ресурсами по двум направлениям: прямому и опосредованному. Первое связано с созданием конкретных форм и условий землепользования (пространственные характеристики земельных участков, размещение инженерных сооружений, поселений, производственных и рекреационных центров, изменение состояния земель) и имеет дискретный характер. Второе определяет рамки (пределы) в использовании земли, создавая нормативно-правовую базу (рис. 2.). Опосредованное управление в отличие от прямого осуществляют постоянно.

Систему прямого управления земельными ресурсами, в свою очередь, подразделяют на следующие виды функций:

• на общие функции, включающие планирование, организацию, координацию, регулирование, распоряжение, учет и контроль. При осуществлении этих функций происходят распоряжение трудовыми, материальными и денежными ресурсами, оперативное управление землеустроительным и земельно-кадастровым производством;
• специальные, обеспечивающие организационное воздействие на специальные стороны деятельности предприятий (технологическая подготовка и т. д.);
• вспомогательные, включающие обслуживающие процессы общего и специального управления (делопроизводство, хозяйственное обслуживание, охрана).

 

 

 

К конкретным действиям, реализующим общие функции прямого   управления земельными ресурсами, можно отнести:

• сбор и анализ данных об объекте управления, управляемых процессах: изучение свойств земли (полевые обследования, инвентаризация земель), ведение земельного кадастра (регистрация, учет, оценка) и мониторинга земель, создание и ведение геоинформационных (ГИС) и земельно-информационных систем (ЗИС);
• выработку управленческого решения: зонирование территории, прогнозирование, планирование и проектирование использования земель;
• реализацию управленческого решения: государственное перераспределение земель (изъятие, отвод), организацию и финансирование мероприятий по изменению свойств земли, обустройству и оформлению землепользований, регулирование рыночного оборота земель, экономическое стимулирование рационального землепользования;
• контроль за функционированием сформированного процесса и его корректировку: контроль за использованием земель и соблюдением земельного законодательства, разрешение земельных споров, связанных с реализацией управленческого решения и функционированием созданной системы организации использования земель.

Таким образом, функции прямого управления проявляются в системе конкретных мероприятий, выполняемых разными организациями в разные сроки. Например, при исследовании земельного фонда выполняют следующие мероприятия: космические, аэрофотогеодезические и наземные геодезические изыскания; почвенные, психологические, гидрогеологические, геоботанические, химические, рекреационные и иные обследования; инвентаризацию земель; при ведении земельного кадастра — регистрацию земельных участков, их количественный и качественный учет, бонитировку почв и экономическую оценку земель, оценку иных объектов недвижимости,

связанных с землей; при создании и ведении ГИС — создание информационной базы данных и цифровых моделей местности, поддержание их на современном уровне. Зонирование территории можно производить по результатам проведения определенных изысканий и обследований, оценочных работ. Прогнозирование, планирование, проектирование оформляют в виде отдельных документов, генеральных схем, технико-экономического обоснования и документации, схем, планов, карт, проектов, разрабатываемых как для всей системы землепользования, так и по отдельным проблемам.[4]

Государственное перераспределение  земель включает изъятие, конфискацию, отвод, формирование фондов земель. Рыночный оборот земель регулируют непосредственно их продажей, покупкой, сдачей в аренду, регулированием цен и налогов. Для изменения состояния и качества земель организуют и финансируют следующие мероприятия: рекультивацию, дезактивацию, мелиорацию земель, инженерную защиту земель, обустройство земель и др.

Экономическое стимулирование рационального землепользования заключается в налогообложении, кредитовании, квотировании производственной деятельности, лимитировании использования природных ресурсов.

Принятие решения связано с большим числом возможных комбинаций потенциальных управленческих действий. Основные этапы принятия решения по управлению земельными ресурсами следующие:

• постановка задачи;
• поиск информации;
• определение условий объекта управления и связанных с ним структур;
• определение круга пользователей;
• определение запросов землепользователей;
• исследование поведения потребителей предполагаемого управленческого решения и действия;
• накопление, систематизация и анализ данных об объекте управления;
• расчет возможной эффективности;
• осуществление пилот-проекта;
• расчет фактической эффективности или ее моделирование;
• выбор варианта и принятие управленческого решения,

Определяющий этап —  постановка задачи и принятие управленческого решения. Последнее предполагает определение критерия и выявление условий объекта управления, что наглядно показано на рис. 3.

 

Рис. 3. Постановка задачи управления.

При постановке задачи управления большое значение имеют: анализ и учет управленческих условий управления; определение критерия принятия решения; выбор методов анализа условий объектов управления и модели моделирования процессов управления.

На формирование системы  управления земельными ресурсами влияют: экономическая стабильность в обществе и регионе; общее состояние законодательной базы; информационное обеспечение; время принятия решения; форс-мажорные обстоятельства и т.д.

К условиям управления можно  отнести:

• соответствие задач управления федеральному и региональному законодательству;
• формирование системы взаимодействия исполнительных и законодательных органов власти;
• обеспечение укомплектованности кадрами;
• повышение степени обучения специалистов (управленцев и исполнителей);
• обеспечение картографическими материалами необходимого масштаба;
• проведение повсеместной инвентаризации земель, землеустройства, кадастра, мониторинга земель, их охрану;
• автоматизацию ведения процесса управления и ведения государственного земельного кадастра;
• возможность адаптации входящих автоматизированных информационных систем (АИС) к условиям объекта управления и др.