Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Жалпы өзін-өзі басқарудың ГФР-дағы негізгі территориалдық бірліктер – общиналар, яғни қалалар мен ауылдар (ГФР-ң территориясының барлығы община территориясына бөлінеді), ауылдық аймақтар. Олардың құрамына бірнеше общиналар кіреді және қала-аудандар мен үлкен қалалар (100000 тұрғыннан аса халқы бар) кіреді. Олар аудандарға бағынышты емес. Осы барлық территориялық құрылымдар ұйымдық рәсімделген құқықтық негізде дербес басқару субъектілері болып табылады. Общиналар орталық ретінде де қарастырылады, мұндай жағдайда олар мемлекеттік басқарудың азаматтарға жақындатылған орталықтары ретінде, немесе, азаматтардың жергілікті қоғамдастықтары шегінде пайда болатын немесе оған тікелей қатысы бар мәселелердің барлығын шешу орталықтары ретінде қарастырылады.

ГФР-да өзін-өзі басқаруға шек қоятын көптеген заң актілері бар. өзін-өзі басқару мемлекеттің юридикалық бақылауында болып табылады. Берілег жағдайда бұл функцияны аумақтық басқару сияқты мемлекеттік инстанция орындайды. Ол жер министерствалары мен аудандық әкімшілік арасында, немес үлкен қалалар мен аудан орталықтары арасындағы аралық орын алады және мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлі қызметін атқарады. Сонымен қатар федерациялар мен жерлер общиналарға өз компетенцияларына кіретін мемлекеттік басқарудың кейбір міндеттеріне қайта сенім білдіреді. Тапсырыс бойынша басқару сферасы құрылады, оларға өз кезегінде полицияның әлеуметтік тәртіпті қамтамасыз етуі бойынша міндеттері мекемелерімен қатар жатады.

Мемлекеттік общиналар адамдардың күнделікті қажеттіліктерін қанағатандыруы бойынша негізгі басымдыққа ие болады. Соңғы жылдары басқарудың аудандар арасындағы және аудандар ішіндегі басқару звенолары пайда болды. Олар комуннааралық серіктестік және координация қызметін өз мойнына алады.

АҚШ-та барлық ел үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары жұмыс істейтін әкішілік-территориялық бірліктерге бөлу қағидалары орын алмайды. Әрбір штат өзінің жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастырады.

АҚШ-та федералды үкімет және федералды штат үкімететтерімен қатар (олардың саны 50) 82 000 жергілікті басқару органдары бар. АҚШ-тағы жергілікті басқару органдары жалпы функцияларды жүзеге асыруға өкілетті органдарға (графтықтар, муниципалиттер және тауншиптер) және белгілі бір функцияларды орындау үшін құрылатын арнайы бір мәні бар органдарға бөлінеді.

Штаттардың әкімшілік-территориялық бөлінуінің дәстүрлі бірліктері болып  графтықтар табылады. Олардың көбі колониальды кезеңде пайда болған.

Француздық  модельді ұстанатын елдерде «негативті» басқару қағидасы орын алып отыр. Осыған сәйкес, жергілікті органдар заңмен тыйым салынбаған барлық іс-әрекетті жүзеге асыруға құқылы болып табылады. Жергілікті органдардың өкілеттіліктерінің құрамы мен көлемі мұнда заң бойынша мемлекеттік органдарға берілмеген бос қалған кеңістікпн байланысты болады. Жергілікті органдар компетенциясына шетелдерде ең алдымен қаржылық-экономикалық қызмет, оның ішінде жергілікті бюджетті қабылдау, жергілікті жоспарлау, муниципалды шаруашылықты реттеу, территорияның экономикалық дамуына қолдау көрсету кіреді. Бұл органдардың компетенциясына халықтың күнделікті әлеуметтік және әлеуметтік әл-ауқаттылығымен оның өмір сүруін қамтамасыз етуімен байланысты сфералар кіреді. Жергілікті органдар қоғамдық тәртіпі сақтауда жауапты болып табылады. Олар жергілікті полиция күштеріне бұйрық бере отырып, қоғамдық орындардағы тәртіп ережелерін белгілейді және қамтамасыз етеді.

Қазіргі кездегі әлемдегі елдер заңдарында жергілікті органдардың өкілеттіліктері міндетті және факультативті «ерікті» болып бөлінеді. Міндеттілерге жалпы мемлекеттік мәнге ие және міндетті түрде орындалуы тиіс өкілеттіліктер жатады. Олардың құрамына кіретіндер: сумен қамтамасыз ету, электр және газбен қамтамасыз ету, транспорт және денсаулық сақтау, білім беру, т.б.

Факультативті өкілеттіліктер ереже бойынша, нақты қаржылық мүмкіндіктерге байланысты жергілікті биліктің өз қалауы бойынша жүзеге асырылады. Олар әдетте әлеуметтік және мәдени қызметтермен байланысты болады. Оларды атап өтсек, қоғамдық парктер, библиотекалар, мүгедектер мен кедейлер үшін үйлер тұрғызу және т.б. қамтамасыз ету.

Жергілікті органдар айналаны қорғау ісі бойынша да кең құқыққа ие болып табылады. Олар экологиялық нормативтерді орындау бойынша бақылау ұйымдастырады. Нормативтерді бұзған жағдайда жергілікті билік органдары айыппұл белгілеуге өкілетті болады. Берілген өкілеттіліктер негізінде жергілікті биліктер автономды әрекет етеді және кейде өздерінен жоғары тұрған органдарға жасалынған жұмыс нәтижесі туралы есеп береді. Олар жоғарыдағы басқару деңгейінің бақылауынсыз шешімдер қабылдау құқына ие. Мысалы мэрлер аймақ басшылығының немесе штат губернаторлары алдында есеп беруге міндетті емес. Заңда анықталған жағдайларда жергілікті органдар алым және салық туралы шешім қабылдайды, шығындар статьясын анықтайды, басқару саясатын қалыптастырады.

Жалпы айтқанда, жергілікті органдарға бақылау жүргізу унитарлы мемлекеттерде орталық үкімет пен ережелер бойынша бір немесе бірнеше министерствалар арқылы жүзеге асырылады. Франция мен Италияда, мысалв, мұндай органдар ішкі істер министрліктері қасында, ал Ұлыбританияда қоршаған ортаны қоғау ісі бойынша министрлігіне, Жапонияда – жергілікті өзін-өзі басқару министрлігі ведомствасының құрамына кіреді. Федералды мемлекеттерде жергілікті органдардың іс-әрекеті ереже бойынша федерация субьектілерімен бақыланады. Қазіргі уақытта көптеген дамыған елдерде, оның ішінде Батыс Еуропа еледерінде орталық аймақтар және өзін-өзі басқару арасындағы қатынастарды реформалау процесі өз жалғасын тауып отыр. Бірқатар үкіметтер мемлекеттік деңгейді орталықсыздандыру саясатын жүргізіп отыр. Бұл кезде жергілікті органдарға көптеген мәселелерді шешуге автономды билік беріледі. Басқалары, крісінше жергілікті территориалды коллективтердің ісіне араласуды күшейтіп отыр.

Жергілікті басқару ұғымы әлемнің қазіргі кездегі елдерінде 2 түрлі органдарды қамтиды:

• жергілікті өкілетті орган, ол әкімшіл-территориалдық бірлікке сәйкес халықпен сайланады;

• орындаушы немесе атқарушы орган, олар көбіне өкілетті органдардың шешімдерін орындайтын және жылдам басқаруды жүзеге асыратын органдар.

Жергілікті өзін-өзі басқару азаматтардың міндетті түрде өзін-өзі басқаруға қатысуын білдіреді. Олар сайлаушылар, жергілікті саяси және әлеуметтік ұйымдар мүшесі ретінде, тағайындалған лауазым иелері немесе қызметшілері ретінде жиын органдары ретінде өзін-өзі басқаруға мүмкіндіктері бар.

Батыс елдерінің мысалдары көрсеткендей, жергілікті деңгей мен орталық арасында орын алатын күрес мемлекет азаматтарымен норма ретінде бағаланады. Мысалы, Германияда консерваторлар мемлекет муниципалды ұйымдарға сәйкес емес қаржыландыру шығындарына жол бермеу талабын ұстанып отыр. Сонымен қатар консерваторлар федералды аймақтардың муниципалды ұйымдастықтарға өз өкілеттіліктерінің бір бөлігін беруді, сол арқылы олар приоритетті шараларды таңдап алуына жол беруді талап етуде.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Республикадағы  жергілікті өзін-өзі басқаруды  құру тәжірибелері

Билікті оқыту негіздері XIX және XX ғасырларда дами бастады. Бірқатару сұрақтар бойынша қарама-қайшылықтарға қарамастан, жергілікті өзін-өзі басқарудың даму кезеңінің барлығында да ғалымдар мен саясаткерлер пікірлері «еркін қауым» көзқарасында ұштасады және олардың ойынша, ұлттар еркін үкімет құрулары мүмкін, бірақ толықтай халық билігінің қауымдық институттарынсыз бұл жүзеге асырылмайды.

Мемлекеттің және хұқықтың даму шегінде біздің уақытта еркін қауцмдастық идеялары жергілікті өзін-өзі басқару теорияларында трансформацияланды және белгілі Еуропалық Хартиялар түрінде жүзеге асырылды.

Бірақ қазіргі кезде жергілікті өзін-өзі басқаруды түсіну оңай емес және ол бірнеше онжылдықтың дискуссиясы мен тәжірибесінің нәтижесі болды. Көзқарастардың айырмашылықтары келесідей: жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік басқару жүйесінің бір бөлігі ғана болып табыла ма; жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік емес, көбінесе шаруашылық сипатқа ие; жергілікті өзін-өзі басқару екіжақты мемлекеттік-қоғамдық (аралас) сипатқа ие. Мемлекеттердің даму тарихына үңілсек, олардың әрқайсысы осы жолдардың біреуімен жүрген.

Біздің мемлекетіміздің дамуы мен заңдарына сәйкес және көптеген зерттеулер нәтижесі көрсеткендей, Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру концепциясы келесідей көзқарастарға негізделеді: жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік басқару жүйесіне кірмейді, жергілікті маңызы бар сұрақтарды шешуде өзі жауапкершілікті және дербес, сонымен қатар ҚР мемлекеттік саясатына сәйкес заңдары негізінде жұмыс істейді. [17]

Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының қызметі жергілікті халық мүддесіне сай мемлекеттік емес және шаруашылық сипатқа ие болады. Осы концептуалдық тәсілдемелер біздің бұған әрі жергілікті өзін-өзі басқарудың ҚР экономикалық моделін жасау бойынша тәжірибелер әзірлеудің негізіне алынған. Жергілікті өзін-өзі басқарудың мұндай концепциясы халық билігін жүзеге асыруға мүмкіндік береді және тұрғындарға дербес және өз жауапкершіліктерімен мемлекеттік қадағалау және қаржылық базаның меншіктік, мүліктік негізінде жергілікті мәні бар сұрақтарды шешуге мүмкіндік берді. Жалпы жағдайда жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттің өзімен берілген жеке мемлекеттік өкілеттіліктерге ие болуы мүмкін.

Жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту – қоғамда демократияны дамыту мен жергілікті мамандардың жалпы біліктілігін дамыту, басқарудағы иерархиялық баспалдақтарды жою, бюрократияны жою және елдің басшылары жүргізіп отырған демократиялық реформаларды тежеп отырған парақор шенеуніктердің негізін жоғалту. Бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың дамуының қоғамдық-мемлекеттік мазмұны.

Бірақ, жергілікті өзін-өзі басқаруды азаматтық қоғамның негізгі құрамдас бөлігі екендігін Конституциялық мойындауға қарамастан, көптеген сұрақтар аяғына дейін қарастырылып, нормативті тағайындалмаған.

Айтылып өткендей, өзін-өзі басқарудың даму кезеңіндегі негізгі мәселе басқару мен өзін-өзі басқарудың арақатынасы болып табылады. Бүгінгі күнде, мемлекет жергілікті органдардың дербестігін мойындайды, қабылданған шешімдердің заңға сәйкестігін қадағалау құқығын сақтап қалады. Мұндағы айта кететін жайт, мұндағы жергілікті өзін-өзі басқару мемлекетпен делегирлерген, соның қадағалауымен жергілікті мәселелерді шешудің мемлекеттік қызметін атқарады. Бұл жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік сипаты.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың бұлардан басқа негізгі қызметі – шаруашылық реттеу. Әрбір жергілікті қоғамдастық өзінің «жергілікті шаруашылығын» (немесе муниципалды шаруашылық) иемденеді. «Шаруашылық» - бұл анықталған қызмет сипатымен, белгілі бір территориямен және меншік түрлерімен шектелген шаруашылық жүргізуші субъектілер жиынтығы. Осы жерден жергілікті өзін-өзі басқарудың аталған қызметі – шаруашылық жүргізуші субъектілердің қызметін реттеу қызметі шығады. Сәйкесінше, жергілікті шаруашылық аралас сипатқа ие. Жергілікті шаруашылықты жүргізу үшін және реттеу қызметін жүзеге асыру үшін жергілікті қоғамдастық өзін-өзі басқару органдарын құрады. Бұдан шығатыны – жергілікті шаруашылық – бұл мекемелер және кәсіпорындардың жиынтығы, олар жеке, коммуналды мүлік немесе өзіндік материалды-қаржылық, еңбек ресурстары негізінде өз шаруашылық қызметін жүзеге асырады. Жергігілікті өзін-өзі басқару органдары барлық жергілікті халыққа коммуналды қызметтер және басқа да қызметтер, бірінші қажеттілік тауарларымен қамтамасыз етуді мақсат тұтады. Жергілікті өзін-өзі басқаруда мүлікті, билікті еңбекті және басқаруды жинақтаушы – жергілікті қоғамдастықтың өзі болып табылады. Бұл жүйеде барлық субъектілер – жеке немесе коммуналды жергілікті өзін-өзі басқару органдары, мекемелер - барлығы да өз компетенциясының шегінде тең болып табылады. Осыған сәйкес жағдайда біз шаруашылық өзін-өзі басқарумен істес боламыз, мұнда шаруашылық, мысалы мемлекеттік мекемелермен салыстырғанда, шаруашылық қызметте ауқымды құқықтарға ие болуымен ерекшеленеді.

Бұдан басқа, «шаруашылық өзін-өзі басқару» қызмет нәтижелерін пайдаланудың қоғамдық сипатына ие болып табылады.

Соңында, жергілікті шаруашылық қызметі өздерінің субъектілерінің қажеттілігі мен олардың сұранысына негізделіп құрылады, сондықтан да ол тұтынушылық сипатқа ие болып табылады. Бұған сәйкес, ол тұтынушылық кооперация принципіне негізделген өз шаруашылық қызметін ұйымдастыруы мүмкін. Мұндай ұйымның үлескерлері (құрылтайшылары) аулалық шаруашылық иелері ретінде қызмет атқара алады, мұндағы құқықтық негіз ретінде тұрғын үйге, жайлы үйлер салуғаға меншік хұқығы болуы мүмкін. Осыған сай, жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырушылық –экономикалық механизмін жасаудағы құқықтық негіз ретінде Қазақстан Республикасының «Қазақстан Республикасындағы тұрғын үй қатынастары туралы» заңы қызмет етуі мүмкін. Қарастырылып отырған жергілікті өзін-өзі басқарудың шаруашылық типі территориалдық сипатына байланысты құрылады. Мұнда территория жергілікті өзін-өзі басқару сипатын көрсететін өзін-өзі басқару органдары өкілеттіліктерінің шегін белгілейтін обьективті шарт болып табылады.

 Әлемдік тәжірибеде  территорияларда корпоративтерден  әкімшіліктік-территориалдық сипатқа  дейін компактті өмір сүруі  орын алады және қазірге дейін  жергілікті өзін-өзі басқаруды  халық қоныстанған пункттер негізінде  ұйымдастырудың жалпы тенденциясы  байқалады. Біздің елімізде ауылдар  мен поселоктер өте көлемді  республика территориясында бір-бірінен  алшақ орналасқан, бұндай ұйымдастыру  қағидасы тиімсіз және қолдануға  икемді. Бұл сонымен қатар жергілікті  өзін-өзі басқарылатын бірыңғай  жүйесін құруға ықпал етеді. Бірақ  мұнда халық орналасқан орталықтың  тұрғындар санын ескеру қажет.

Өздігінен басқарылатын жүйелер олардың негізін қандай ұйымдар құрайтындығына байланысты 2 типке бөлінеді. Егер де олардың негізін өндірістік, профессионалды қызметпен байланысты ұйымдасқан немесе саяси бағдарламалардың бірімен байланысты ұйымдасқан немесе саяси бағдарламалардың бірімен байланысты ұйымдастырылған коллективтер құрайтын болса, онда өзін-өзі басқаруды корпоративті жүйесі туралы сөз болып отыр. Корпоративті басқару жүйесіне кәсіподақ мысал бола алады. Егер де ұйымның негізі болып адамдардың территориялық қоғамы болса, яғни «байланыс жүйесімен, қарым-қатынас және әсер ету жүйесімен байланысқан, бір шаруашылық территориясында өмір сүру нәтижесінде қалыптасқан, тарихи қалыптасқан және үздіксіз даму үстіндегі адамдардың жиыны» болып табылса, онда өзін-өзі басқарудың мұндай бірлігі территориалды сипатқа ие болады (мысалы, қала, село).