Региональное управление

1.  ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Сущность и цели регионального управления

Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению,  является  целенаправленным процессом воздействия субъекта управления на объект управления через соответствующий механизм управления.  Региональное управление в  самом общем виде— это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов, репрессий и т. д.

Выявление сущности регионального управления и региональной политики предполагает, прежде всего, определение самого понятия «регион». Слово «регион» — латинского происхождения (от корня regio), в переводе означает страна, край, область. Наиболее часто употребляемыми критериями для формирования понятия «регион» являются: географические (расположение, величина территории и количество населения), производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности), градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания),  социологические (нормы общения, поведения). Такое разнообразие критериев говорит о том, что регион  должен рассматриваться одновременно и как элемент территориальной организации национального хозяйства, и как элемент системы расселения, и как элемент социальной организации общества – места всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека. В Большом Энциклопедическом словаре Ожегова дано следующее определение региона:  «это большая область, группа соседствующих стран или территории, районы, объединенные по каким-нибудь  общим признакам». «Политическая самобытность, которая может принимать самые различные политические формы» была определяющей при введении понятия «регион» в Декларации о регионализме в Европе, принятой в конце 1996 г. в странах Европейского Союза.

 Согласно Гранбергу  А.Г, «регион - это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью ее элементов».

Существует множество  других определений данного термина, например:

• Под регионом понимается крупная территория с более или менее однородными природными условиями, главным образом, характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой.
• Регион — это часть территории страны, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.
• Регион - целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения».

При изучении региона  как управляющей системы рассматривается  ее содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом; необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни (в масштабах региона, автономии, города, поселка и других административно-территориальных единиц); особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология); использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего; методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.; технические средства регионального управления.

Методы изучения регионального  управления могут быть самыми различными: как общенаучными, так и специальными. Среди общенаучных методов важное значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви региональной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.). Наибольшее распространение при изучении регионального управления получили следующие методы:

• логический — с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законченности в региональном управлении;
• формализации — помогает, например, сформулировать понятие государственного служащего;
• сравнительный — позволяет сопоставлять возможности разных ветвей власти в региональном управлении;
• количественные, в том числе статистические, свидетельствующие о состоянии аппарата управления;
• прогнозирования, с помощью которого разрабатываются перспективные планы регионального развития;
• экстраполяции — позволяющий проводить распространение признаков данного явления на другие сходные явления;
• моделирования — позволяет проводить искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур;
• эксперимент — позволяет проводить практическую проверку деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором.

При изучении регионального  управления в числе специфических  широко используются и другие методы. Так, исторический метод позволяет  выявлять тенденции и закономерности регионального управления; конкретно-социологические методы и приемы — анкетирование, интервью, опросы населения и госслужащих; социально-качественные методы исследования используются для выявления социальных предпочтений разных групп государственных служащих; правовые и сравнительно-правовые методы позволяют изучать нормативные акты, регулирующие региональное управление, и сравнивать их с зарубежными аналогами.

В системе регионального  управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества. Практика показывает, что стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное — это адаптация управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей. Важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

Основными задачами регионального  управления являются:

• обеспечение расширенного воспроизводства условий жизнедеятельности населения региона, высокого уровня и качества жизни;
• экономическая и социальная трансформация хозяйства региона, анализ, прогнозирование и программирование регионального развития;
• оптимизация финансовых потоков, формирование условий и механизмов укрепления экономической базы региона и муниципальных образований;
• обеспечение экологической безопасности в регионе, защита окружающей среды;
• формирование и реализация структурной, инвестиционной и научно-технической политики в регионе, формирование и развитие рыночной инфраструктуры.

В научной литературе выделяют следующие основные функции  регионального управления: целеполагание, регулирование и стимулирование.  Реализация функции целеполагания обусловлена необходимостью осуществления научного прогнозирования социально-экономического развития региона и разработкой региональных целевых программ. Основная сущность функции стимулирования заключается в целенаправленном воздействии субъекта управления на социально-экономические процессы региона через опосредованное воздействие на все объекты, функционирующие на территории региона. Объем и полнота реализации функции регулирования находятся в определенной зависимости от степени зрелости рыночных отношений и их внедрения в хозяйство региона. В реализации данной функции могут использоваться различные методы воздействия. Под методами регионального управления принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона.

Основными методами управления регионом являются:

• экономико-правовые методы регионального управления- совокупность  способов  воздействия  путем  создания  определенных  экономических  условий  через  нормативно-правовую  базу  и  организационную систему для решения задач социально экономического развития. Они позволяют оказывать косвенное воздействие на объекты управления, учитывать экономические интересы предприятий различных форм собственности;
• организационно-административные методы регионального управления  включают способы, приемы и действия, связанные с прямым и обязательным определением поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих компонентов региона, базируются на присущих региональной системе отношениях власти  и подчинения. Региональные органы, наделенные властью, осуществляют административную деятельность, задача которой заключается в координации деятельности хозяйствующих субъектов региона;
• морально-психологические методы регионального управления, которые заключаются в формировании позитивного имиджа представителей региональной власти, основанного на добросовестном исполнении своих должностных обязанностей.

Региональные  методы  управления пересекаются  с региональными интересами, поэтому они должны быть направлены на обеспечение этих региональных интересов.

К региональным интересам относятся:

• соответствие уровня жизни населения регоина государственным стандартам означает, что каждый регион должен стремиться соответствовать среднестатистическому уровню жизни в стране;
• наличие у региона собственности, прочих материально – финансовых ресурсов, достаточных для того, чтобы обеспечивать исполнение своих полномочий в полном объёме в пределах своей компетенции;
• наличие инфраструктуры для развития как внутрирегиональных, так и межрегиональных торгово-экономических и социально – культурных связей;
• наличие или отсутствие природно-ресурсного потенциала;
• обеспечение стабильности общественно-политической и национально-этнической ситуации в регионе.

Эффективность регионального  управления может быть оценена, исходя из вышеперечисленных показателей. Кроме того, эффективность во многом зависит от соблюдения определенных принципов, обусловленных законами рыночной экономики. К основным принципам регионального управления относятся: децентрализация, партнерство, субсидиарность, мобильность и адаптивность, а также принцип выделенной компетенции (противоположность принципа разграничения функций).

Суть принципа децентрализации заключается в том, что решения принимаются не центральным правительством, а местными и региональными органами власти. Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам; повышению эффективности работы правительства и центральных государственных органов, так как освобождает их от решения задач местного характера и позволяет сконцентрироваться на стратегических вопросах развития страны, тщательном планировании и организации различных программ на республиканском уровне.

Принцип партнерства предполагает отход от жесткой иерархической соподчиненности по вертикали. Он диктует правила поведения объектов и субъектов регионального управления в процессе их взаимодействия как юридически равных партнеров.

Принцип субсидиарности заключается в выделении финансовых ресурсов под заранее определенные цели. Он реализуется в региональном менеджменте через формирование механизмов перераспределения финансовых ресурсов в целях обеспечения  минимальных государственных социальных стандартов для всего населения региона, а также минимальной бюджетной обеспеченности.  Мобильность и адаптивность предполагают постоянное изменение  функциональной и организационной структур регионального управления,  благодаря которому субъектам управления удается подстраиваться к быстро меняющимся рыночным условиям функционирования.

Современные страны  давно  отказались от принципа "разграничения  функций" в региональном управлении, заменив его  принципом выделенной компетенции. Суть этого принципа  заключается в наделении каждого субъекта управления точно очерченными функциями, которые законодательно закрепляются за ним. При этом для реализации каждой функции закон устанавливает соответствующие объемы ресурсов и их источников.

Существуют следующие основные подходы к организации регионального управления, известные в мировой практике.

Отраслевой подход, суть которого заключается в том, что  отдельные участки территории включаются в сферу действия какой- либо системы  управления (министерства), причем нередко один и тот же участок становится объектом управления различных таких систем. Роль местных органов власти незначительна, а представители тех фирм или ведомств, которые обеспечивают наибольшее количество рабочих мест, наиболее высокие капиталовложения и т.п., то есть играют особенно значительную роль  социально- экономической жизни региона, приобретают значительное влияние. Особенностью этого подхода является то, что он нацелен на решение частных, отраслевых проблем, причем лишь после того, как они возникают. Такая политика неизбежно приводит к экологическим и другим кризисам, наносит прямой или косвенный ущерб всему обществу, всем отраслям,  даже тем из них, которые доминируют при отраслевом управлении.