Безопасность как главнейшее условие туризма

Например, 10-летний анализ данных о несчастных случаях в  туристских регионах СССР позволил выявить, что в Горно-Кавказском туристском макрорайоне наиболее часто несчастные случаи происходят на причерноморских склонах Западного Кавказа, а не в горах труднодоступного Центрального Кавказа.

Меньше всего несчастных случаев зарегистрировано на Кольском полуострове и Дальнем Востоке, которым традиционно приписывают  повышенную опасность. Такая ситуация обусловлена не только прямой связью между высокой посещаемостью районов и количеством несчастных случаев, но и на первый взгляд парадоксальной, прямой связью между транспортной доступностью района и количеством несчастных случаев. Это обусловлено опять-таки психологией и поведением туристов. Как следствие развития туристской инфраструктуры формируется ложное чувство защищенности и безопасности у отдыхающих. Они становятся беспечными, доверчивыми, склонными к спонтанным и рискованным поступкам. В то же время, находясь в труднодоступных районах и зная, что помощь может прийти не скоро, туристы всегда настороже, тщательно обдумывают каждый шаг. Кроме того, подготовка к путешествиям ведется более тщательно и длительно.

Турфирме необходимо ознакомить «под роспись» туристов с правилами поведения не только на маршруте, но и в стране, районе, городе, гостинице пребывания. Высокой степени безопасности экотуризма можно достичь только при всесторонней профилактической работе всех лиц, задействованных в экотуризме: от национальных туристских администраций до туроператоров и гидов.

2.2. Особенности  обеспечения безопасности туристов 

В ст. 14 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о туристской деятельности) под безопасностью туризма понимается личная безопасность туристов, сохранность их имущества и нанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий.

По нашему мнению, категория "безопасность туризма" более многогранна, чем указано в Федеральном законе. Ее можно рассматривать как минимум в двух значениях. В узком смысле безопасность туризма включает в себя личную безопасность туристов, а также сохранность их имущества. В широком значении безопасность туризма - это защищенность жизненно важных интересов участников туристского процесса (самодеятельных туристов, потребителей услуг туристской индустрии, предпринимателей туристской индустрии, работников туристской индустрии, социальных общностей (население туристских территорий (районов) и т.д.)) от внутренних и внешних угроз безопасности, а также защищенность окружающей среды от негативных факторов, обусловленных развитием туризма.

На основе анализа  ст. 13 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 "О безопасности" (далее - Закон о безопасности) можно прийти к выводу, что безопасность туризма наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической безопасностью, охраной здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка может являться одним из видов безопасности. Учитывая комплексность туристской сферы, безопасность туризма включает в себя элементы практически всех иных видов безопасности.

Отметим также, что вопросы  различных видов безопасности учитываются  при разработке основных направлений  стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организации  подготовки федеральных программ ее обеспечения (ст. 15 Закона о безопасности).

 
2.3. Правовое регулирование  обеспечения безопасности туристов  в РФ 

Законодательство в  области обеспечения безопасности туризма ("законодательство о безопасности туризма") является составной частью законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в области обеспечения безопасности.

В соответствии со ст. 2 Закона о туристской деятельности и ст. 6 Закона о безопасности правовое регулирование  отношений в области безопасности туризма относится к совместному  ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации¹⁴.

Законодательство Российской Федерации в области обеспечения  безопасности туризма можно рассматривать  как в узком, так и в широком  смысле.

В узком смысле оно  состоит из пяти правовых актов (источников) законодательства о туристской деятельности федерального уровня: 
Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации";

Постановления Правительства  Российской Федерации "О лицензировании туроператорской деятельности и  турагентской деятельности";

Постановления Правительства  Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения  о Федеральном агентстве по туризму";

Постановления Правительства  Российской Федерации от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов";

Постановления Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 января 2005 г. № 1424-IV ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации".

Кроме того, к законодательству о безопасности туризма в узком смысле относятся также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регламентирующие исключительно вопросы безопасности туризма.

В широком смысле - законодательство в области обеспечения безопасности туризма включает в себя значительный массив нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности общего характера, в которых содержатся отдельные правовые нормы и в области безопасности туризма. Источники законодательства в области безопасности туризма можно группировать по различным критериям: по юридической силе (иерархии), по кругу актов, по предмету ведения, по территории, по предмету регулирования, по объектам безопасности и др.

По юридической силе выделяются:

Конституция Российской Федерации;

Федеральные конституционные законы ("О Правительстве Российской Федерации", "О чрезвычайном положении");

Федеральные законы (Закон  о туристской деятельности, Закон  о безопасности);

акты Президента Российской Федерации (Концепция национальной безопасности Российской Федерации,

Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. N 2058 "О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом", Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию");

акты Правительства  Российской Федерации (Постановления  Правительства России "О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности"; "О классификации  чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

акты палат Федерального Собрания Российской Федерации (Постановления  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 января 2005 г. N 1424-IV ГД "Об обращении  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации");

акты федеральных органов  исполнительной власти (Приказ Минтранса  России от 8 января 1997 г. N 2 "Положение  об обеспечении безопасности перевозок  пассажиров автобусами", Приказ МЧС  России от 18 июня 2003 г. N 313, утвердивший  Правила пожарной безопасности в Российской Федерации).

По кругу актов выделяются законодательные и иные (подзаконные) правовые акты.

По предмету ведения  правовые акты относятся к федеральному законодательству (Закон "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения") и законодательству субъектов Российской Федерации (Постановление от 8 апреля 1998 г. N 260-п губернатора Иркутской области "Об обеспечении безопасности туристов на территории области").¹⁵

По территории действия правовые акты могут быть национальные (Закон "О защите прав потребителей") и международные (Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах).

По объектам безопасности правовые акты подразделяются на акты, регламентирующие общественные отношения  в сфере безопасности личности (Закон "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах территории Российской Федерации"; Закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации"), акты в области обеспечения безопасности общества (Закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Закон "О животном мире"), акты в области безопасности государства (Законы "О федеральных органах безопасности", "О внешней разведке", "О борьбе с терроризмом", "О противодействии экстремистской деятельности", а также комплексные (универсальные) правовые акты (Закон о безопасности, Концепция национальной безопасности).

По предмету регулирования  выделяются специальные правовые акты в области обеспечения безопасности туризма (Закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"), а также все иные правовые акты в области безопасности, в которых содержатся отдельные нормы о безопасности туризма (Постановление Правительства Российской Федерации "О реализации норм Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию", утвердившее Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства).

 3. Международный опыт разработки  мер безопасности туризма

Гаагская Межпарламентская конференция по туризму 1989 г. в своей декларации констатировала: "Безопасность, защита туристов и уважение их достоинства являются непременным условием развития туризма, поэтому необходимо¹⁶:

а) чтобы меры по упрощению  туристских путешествий сопровождались мерами по обеспечению безопасности и защиты туристов и туристских объектов;

б) чтобы в этих целях  была сформирована эффективная политика, направленная на обеспечение безопасности и защиты туристов;

в) точно определить туристские товары, объекты и оборудование, которые из-за того, что они используются туристами, требуют особого внимания;

г) готовить соответствующую  информацию и документацию, обеспечить к ней доступ в случае угрозы туристским объектам и туристским достопримечательностям;

д) выполнять в соответствии с процедурами и законодательством каждой отдельной страны, юридические положения в области защиты туристов, включая в частности, правоспособность туристов добиваться эффективной судебной защиты в судах в случае действий, наносящих вред им лично или их имуществу, и особенно при таком наиболее опасном акте, как терроризм;

е) чтобы государства  сотрудничали в рамках ВТО при  подготовке программ рекомендуемых мер, по регулированию вопросов безопасности и защиты туристов".

В Декларации также записано, что безопасность туристов и защита туризма в стране в целом или отдельном туристском регионе связаны с большим количеством правил и постановлений, которые должны выполняться не только туристской администрацией, но и другими министерствами и ведомствами, в чью компетенцию входит поддержание общественного порядка, финансовая деятельность, сфера здравоохранения, охрана окружающей среды, проблемы занятости и т.д. и прежде всего частным сектором. ¹⁷

Безопасность туризма  является одним из его главнейших условий. Под безопасностью туризма понимаются личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей среде при совершении путешествия. При оказании туристских услуг должен быть обеспечен приемлемый уровень риска для жизни и здоровья туристов как в обычных условиях, так и в чрезвычайных ситуациях.

Понятие безопасности и  защиты туристов охватывает весь маршрут  путешественника от выезда из дома до возвращения, место назначения и  все посещаемые объекты. Это понятие  подразумевает действия, услуги и информацию со стороны правительств, принимающих сообществ, туристского сектора и самих путешественников.

На обеспечение безопасности туристов направлен целый комплекс мер, осуществляемых туристскими организациями. Деятельность по безопасности туризма затрагивает множество аспектов, включая проблемы любых несчастных случаев, заболеваний, случаев терроризма, военных осложнений и переворотов, криминогенных ситуаций, в том числе бандитизма, пиратства, распространения наркотиков, проституции, вандализма, радиоактивного, химического и иного заражения земли, воды и воздуха в местах пребывания, а также ряд аспектов, связанных непосредственно с поведением самих туристов.