1.2 Организационные
структуры управления в системе
таможенных органов
Развитие системы таможенных
органов России тесно связано
с решением управленческих проблем,
ибо управление всегда начинается с
установления четких взаимосвязей между
отдельными звеньями той или другой
организации, распределения между
ними прав и ответственности. Организационное
оформление этих вопросов предполагает
разработку оптимальной организационной
структуры управления таможенными
органами. Под организационной структурой
управления чаще всего понимают упорядоченную
совокупность элементов иерархической
системы управления и их взаимоотношений
друг с другом, обеспечивающих развитие
этих элементов как единого целого[3]. При анализе организационных
структур и управления в них, как правило,
выделяются следующие элементы: звенья
управления, уровни управления и взаимоотношения. К
звеньям управления в системе таможенных
органов относятся: РТУ, отделы РТУ, таможни,
отделы таможен, таможенные посты и отдельные
специалисты, выполняющие соответствующие
профессиональные или управленческие
функции. Эти звенья управления находятся
на соответствующих уровнях иерархии
управления. Под уровнем управления понимается
совокупность звеньев управления, занимающих
определенную ступень в системе управления
организацией. Структура управления в
единой системе таможенных органов состоит
из четырех уровней: РТУ, таможни, таможенные
посты. При этом чаще всего могут рассматриваться
следующие каналы управленческих взаимоотношений:
1)РТУ — таможня; 2) начальник таможни —
отделы таможни; 3) отдел таможни — отдел
таможни; 4) таможня — таможенный пост;
5) таможенный пост — таможенный пост;
6) таможня — таможня. В центре таких взаимоотношений
— таможня с ее начальником, отделами
и таможенными постами. Это не случайно,
ибо здесь решаются основные вопросы таможенной
деятельности. В рамках структуры управления
протекает управленческий процесс, между
участниками которого распределены задачи
и функции управления, а следовательно
— права и ответственность за их выполнение.
С этих позиций организационную структуру
управления можно рассматривать как форму
разделения и кооперации управленческой
деятельности, в которой происходит процесс
управления, направленный на достижение
поставленных целей. Между звеньями и уровнями
управления в таможенных органах складываются
следующие виды взаимоотношений: Вертикальные
управленческие отношения (РТУ — таможня;
начальник таможни — отделы таможни; таможня
— таможенный пост); Горизонтальные управленческие
отношения (РТУ — РТУ; отдел таможни —
отдел таможни; таможенный пост — таможенный
пост; таможня — таможня);
Диагональные управленческие
отношения (пост — взаимодействующая
таможня отправления или назначения; таможня
— взаимодействующее РТУ другого региона).
Рассмотрим эти взаимоотношения
несколько подробнее.
Вертикальные отношения
предполагают, прежде всего, взаимоотношения
между руководителями и его подчиненными,
когда часто вырисовывается так
называемая линейная субординация: все
нижестоящие по уровням управления
звенья находятся в подчинении у
руководителя, находящегося на более
высоком уровне управления. Это так
называемые линейные отношения. Вертикальные
отношения в системе таможенных органов
существуют не только между линейными
звеньями организационной структуры,
но и между функциональными звеньями,
связанными отношениями субординации.
Такие взаимоотношения проявляются тогда,
когда, например, управленческие звенья,
предназначенные для выполнения определенной
функции управления, реализация которой
является их профессиональной (служебной)
деятельностью (финансовой, правоохранительной,
кадровой и другие), находятся в функциональном
(по роду профессиональной деятельности)
подчинении у аналогичного вышестоящего
управленческого звена. Например, начальник
отдела кадров таможни находится в линейном
подчинении (вертикальные линейные взаимоотношения)
у заместителя начальника таможни по работе
с личным составом, у начальника таможни
и у других вышестоящих линейных руководителей. Управленческое
воздействие со стороны этих линейных
руководителей на начальника отдела кадров
таможни является выражением линейной
субординации, их решения для него носят
обязательный характер. В функциональном
же подчинении (вертикальные функциональные
взаимоотношения) начальник отдела кадров
таможни находится у начальника отдела
кадров РТУ, а также у начальника Управления
кадров и учебных заведений России. Здесь
уже управленческое воздействие больше
носит рекомендательный характер. Одновременно
с этим тот же начальник отдела кадров
таможни является линейным руководителем
по отношению к сотрудникам своего отдела. Таким
образом, приведенный пример показывает
сложную иерархию вертикальных взаимоотношений.
Помимо этого они включают в себя и так
называемые отношения управленческого
аппарата, работающего в виде института
советников и помощников под началом линейного
или функционального руководителя. Должностные
обязанности советников (помощников) при
этом состоят в разработке рекомендаций
и советов. Но вместе с тем им предоставляются
порой определенные права и полномочия.
Например, советнику (консультанту) линейного
руководителя может быть разрешено вступать
в отношения с начальниками отделов того
же подразделения от имени и по поручению
линейного руководителя, выражая волю
и желания последнего. В этом случае помощник
осуществляет полномочия, которыми обладает
линейный руководитель. Не располагая
лично этими полномочиями, помощник не
принимает решения, но его обязанность
состоит в предоставлении рекомендаций
своему непосредственному руководителю
по тем или иным оперативно-служебным
вопросам. Поэтому к его мнению начальники
отделов могут отнестись как к возможному
мнению начальника управления. Это хороший
метод обучения и подготовки из помощников
будущих руководителей, способ экономии
рабочего времени высшего звена руководителей,
освобождение их от рутинной, чисто административной
работы. Горизонтальные отношения могут
быть двух категорий. Во-первых, коллегиальные
— отношения между сотрудниками одного
отдела, находящимися в подчинении у одного
начальника. Во-вторых, параллельные —
отношения между сотрудниками разных
отделов, занимающими одинаковое положение
в организации, у которых возникает необходимость
обмена информацией, идеями и мнениями
(например, такие каналы горизонтальных
параллельных взаимоотношений, как отдел
таможни — отдел таможни, таможенный пост
— таможенный пост, таможня — таможня). Диагональные
отношения — это отношения, возникающие
между звеньями управления, находящимися
на различных уровнях системы управления,
не состоящими в отношениях прямого подчинения,
но взаимодействующими между собой во
исполнение решений вышестоящих уровней.
Примерами таких отношений являются взаимное
информирование при доставке товаров,
направление запросов, обязательных для
исполнения, по вопросам осуществления
правоохранительных функций и тому подобное. Если
в организации (службе, системе органов
и тому подобное) наблюдаются только линейные
взаимоотношения, то организационная
структура управления в ней называется
линейной. Если же на линейные взаимоотношения
накладываются функциональные, то организационная
структура управления в такой организации
называется линейно-функциональной или
просто функциональной. В последнем случае
подразумевается, что линейные взаимоотношения
и линейные структуры управления всегда
при этом присутствуют естественным образом. Аналогично
при создании в рамках линейной структуры
управления института помощников и советников,
которые готовят соответствующие рекомендации
руководителю, организационная структура
управления получает название линейно-штабной[4]. Линейная и функциональная
организационные структуры управления
наиболее характерны для вертикальных
управленческих взаимоотношений. Опора
в управленческой деятельности на развитие
горизонтальных взаимоотношений чаще
всего приводит к так называемым программно-целевым
(матричным) организационным структурам
управления. В данных структурах вся совокупность
работ по реализации заданной конечной
цели рассматривается не с позиции, иерархии
подчинения, а с точки зрения достижения
той цели, которая предусмотрена программой. В
качестве примера стихийного программно-целевого
образования можно назвать оперативную
группу, создаваемую в таможенном органе
для выявления контрабанды или предупреждения
других нарушений таможенной границы. Сочетание
рассмотренных структур управления порождает
так называемую смешанную организационную
структуру управления, характерную для
единой системы таможенных органов Российской
Федерации. Рассмотрим характеристики
этих структур несколько подробнее. В числе
преимуществ линейной организации многие
авторы чаще всего выделяют:
- Ярко выраженную систему вертикальных
связей;
- Ответственность, установленные
обязательства;
- Четкое распределение обязанностей
и полномочий;
- Оперативный процесс принятия
решений;
- Простоту в понимании и использовании
указаний;
- Возможность поддерживать
необходимую дисциплину.
Этот тип управленческой
структуры ведет к формированию
стабильной и прочной организации. К
недостаткам линейного построения организационной
структуры управления относятся: негибкость,
жесткость; неприспособленность к дальнейшему
росту организации; тенденциозность и
волокита при рассмотрении вопросов, в
решении которых задействованы несколько
подразделений (по горизонтали); повышенная
зависимость результатов работы от личных
и деловых качеств руководителя.
Преимущества линейно-штабной
организационной структуры управления
в том, что при ее использовании
достигаются: более глубокая подготовка
решений и планов; освобождение линейных
руководителей от более глубокого
анализа проблем; возможность привлечения
консультантов и экспертов. Недостатками
линейно-штабной структуры управления
являются: недостаточно четкая ответственность
штаба; появление тенденций к чрезмерной
централизации. Создание линейно-штабных
структур есть первый шаг к функциональной
специализации в управлении. Функциональная
организационная структура управления
требует создания подразделений для выполнения
определенных функций на всех уровнях
управления. Функциональная специализация
аппарата управления, а именно ей в последнее
время начинают уделять все большее внимание
в таможенных органах, повышает эффективность
его деятельности. Вместо универсальных
руководителей, которые должны разбираться
в особенностях всех функций управления,
появляется штат специалистов, имеющих
высокую компетентность в своей области
и отвечающих за определенное направление
деятельности. Так появляются функциональные
службы, к которым в таможенных органах
можно отнести кадровую службу (Управление
кадров и учебных заведений РФ, отделы
кадров и отделы подготовки кадров таможенных
органов), финансовые службы, службы по
борьбе с таможенными правонарушениями,
службы материально-технического снабжения
и другие. В этих условиях приобретает
важное значение функция управления деятельностью
руководителей служб, то есть организация
межфункциональной координации управленческой
деятельности. К преимуществам функциональной
организационной структуры управления
можно отнести то, что она освобождает
линейных руководителей от решения некоторых
специальных вопросов; создает основу
для использования в работе консультаций
опытных специалистов; уменьшает потребность
в специалистах широкого профиля. К общим
недостаткам такой структуры управления
относятся: усложнение взаимосвязей; ухудшение
координации; проявление тенденции к чрезмерной
централизации и двойному подчинению
сотрудников. Программно-целевая организационная
структура управления позволяет руководителю,
ответственному за достижение поставленной
цели, подчинить всех исполнителей, независимо
от того, в каком подразделении они выполняют
основную работу. По окончании работы
все исполнители возвращаются в состав
своих подразделений.
Глава 2. Анализ организации
системы управления в таможенной службе
2.1. Анализ системы
управления во Владимирской таможне
В соответствии с приказом
Федеральной таможенной службы с 26
декабря 2012 года Владимирской таможне
переподчиняются таможенные посты
Рязанской таможни: Московский, Рязанский
и таможенный пост Рязанский нефтеперерабатывающий
завод. Также в структуре Владимирской
таможни будет создан Рязанский
таможенный пост (центр электронного
декларирования) с местонахождением в
Рязани. Регион деятельности – Владимирская
и Рязанская области. В результате реорганизации
структуры Владимирской таможни перечень
мест таможенного оформления выглядит
следующим образом:
1) Владимирский таможенный
пост;
2) Александровский таможенный
пост;
3) Гусь – Хрустальный таможенный
пост;
4) Киржачский таможенный пост;
5) Ковровский таможенный пост;
6) Кольчугинский таможенный
пост;
7) Муромский таможенный пост;
8) Рязанский таможенный пост;
9) Московский таможенный
пост
С реорганизацией Владимирской таможни увеличился
ряд показателей ее деятельности. Так,
например, в период с 26.12.2012 по 26.08.2013 общее
количество ДТ составило уже 11 820 деклараций
(ИМ – 4 855 / ЭК - 6965). В аналогичный интервал
времени прошлого года количество оформленных
деклараций составляло лишь 7 799 штук (ИМ
– 2 828 / ЭК - 4971). Практика расширения электронного
декларирования в регионе деятельности
всей таможни получила после 26.12.2012 еще
больший охват. Если в 4 квартале 2011 года
доля электронных деклараций составляла
менее 10 %, то в настоящее время данный
показатель соответствует значению более
48 %. Изменилась и околотаможенная инфраструктура
таможни. Так, например, если ранее в регионе
деятельности таможни работало 8 складов
временного хранения, то в настоящее время
подконтрольными Владимирской таможне
являются уже 14 СВХ. В 2012 году таможенными
органами региона в федеральный бюджет
было перечислено 111,3 млрд. рублей, что на 40,8% больше уровня прошлого
года. По-прежнему, в качестве приоритетного
направления деятельности таможенных
органов региона в 2012 году было применение
перспективных технологий совершения таможенных операций.
Доля деклараций на товары, оформленных
в электронном виде, за 2012 год составила
54% от общего количества деклараций. Это
почти в два раза превышает уровень прошлого
года. Более 80 тысяч деклараций оформлено
с использованием Интернета. Во Владимирской
таможне также увеличилось количество
деклараций. Сегодня 100% таможенных постов,
принимающих декларации, готовы к работе
по технологии электронного декларирования.
Переход на Интернет-декларирование в
значительной степени зависит от самих
участников ВЭД, от их заинтересованности
в применении информационных технологий.
Отмечается рост интереса бизнес-сообщества
к применению новейших технологий таможенного
контроля. Таможенные органы в сентябре
2011 года ежедневно оформляли свыше 53,5
% деклараций в электронном виде, в том
числе около 51,5 % - с использованием Интернета.
Более 30,6 % участников ВЭД использовали
интернет-декларирование оформленных
при помощи Интернета (с 6,7% до 52,7%).
2.2. Анализ организации
системы управления во Владимирской таможне
На процесс подбора
кадров, прежде всего, оказывает влияние
организационная структура таможни.
Как уже отмечалось, подразделения
Нижегородской таможни можно условно
объединить в пять блоков:
- финансово-экономический;
- правоохранительный;
- таможенного оформления;
- кадровый;
- околотаможенной инфраструктуры.
Должностные лица первых трех
блоков находятся в постоянном взаимодействии
с участниками внешнеэкономической деятельности.
Кадровый блок осуществляет работу с персоналом
таможни по подбору и расстановке кадров,
их обучению и движению, их воспитанию
и укреплению трудовой дисциплины. Само
название блоков и входящих в их состав
подразделений говорит о том, какие профессии
и специальности становятся приоритетными
при подборе кадров для таможни. Например,
для сотрудников финансово-экономического
блока на сегодняшний день обязательным
является экономическое образование.
Аналогичным образом складывается ситуация
и в правоохранительном блоке, для служащих
которого на первое место выдвигается
требование юридического образования.
Инспекторам блока таможенного оформления
зачастую требуются и экономические, и
юридические знания, а кадрового блока
− знания в области педагогики и психологии.
Практически все должностные
лица таможни на том или ином этапе
своей деятельности встречаются
с нарушениями таможенных правил
и вступают в межличностное общение,
как с участниками внешнеэкономической
деятельности, так и друг с другом.
В этом как раз и проявляется
принцип «специализация + универсализация»
и особенности профессионализма и компетентности
таможенных служащих, о которых упоминалось
выше. С одной стороны, к должностному
лицу таможни предъявляется требование
быть непревзойденным специалистом в
узкой сфере своей деятельности, обусловленной
подразделением, в котором он служит. С
другой стороны, в непредвиденной ситуации
инспектор таможни обязан проявить способность
представить в своем лице таможенный орган,
то есть одну из ветвей исполнительной
власти, не зависимо от того, должность
какого уровня он занимает. Помимо специального
звания кандидату на службу в таможню
необходимо обладать гибкими интеллектуальными
способностями, то есть быть легко обучаемым
и переобучаемым, легко воспринимающим
большие потоки информации. Большое значение
имеют определенные физические данные,
а в некоторых случаях − пол и возраст.
Кандидат должен уметь подчиняться и соблюдать
субординацию, то есть принять первичность
организации по отношению к себе со всей
ее иерархией. Специальные условия требуют,
чтобы кандидат не подвергался уголовному
наказанию и не увольнялся из государственных
и муниципальных учреждений за совершение
дисциплинарных проступков. Кандидат
должен быть способным нести службу в
дневное и ночное время и иметь быструю
реакцию. Изучив табл. 2, можно проследить
аналогию с этапами, выделенными специалистами
в области менеджмента, если первую ступень
в таблице назовем вербовкой, вторую −
первичным изучением информации, третью
− предварительным этапом, а ступени с
четвертой по восемнадцатую − этапом
селекции.