Теоретические основы в страховой деятельности в РФ

Из изложенного можно  сделать вывод, что нормами финансового  права регулируются основанные на властном подчинении имущественные и связанные  с ними неимущественные отношения  по образованию, распределению и  использованию целевых денежных фондов в системе обязательного социального страхования.

Во-вторых, финансовые правоотношения имеют место в сфере обязательного  государственного страхования (ОГС) наряду с гражданскими правоотношениями. Согласно п. 3 ст. 927 ГК РФ законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование). Для государства соответствующие расходы одновременно являются страховыми взносами и бюджетными ассигнованиями, чем и обусловлена финансово-правовая природа отношений по выделению средств из бюджета на финансирование системы ОГС.

Значительная часть  отношений по ОГС, в частности, между  страхователем (органом исполнительной власти) и страховой организацией, между страховой организацией и застрахованным лицом по поводу выплаты страховой суммы, носят частноправовой характер и регулируются нормами гражданского права. Это обусловлено тем, что для страховщика осуществление такого вида страхования не является обязательным, он действует в своих частных интересах (извлечение прибыли), реализуя частную правосубъектность. Одной из особенностей заключения договора ОГС является конкурсный отбор страховой организации в соответствии со ст. 18 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ.

Система нормативно-правового  регулирования отношений по ОГС  представлена значительным числом актов. Они весьма подробно освещены в вышеуказанных  учебниках по финансовому праву.

В-третьих, к сфере финансово-правового регулирования следует отнести отношения по страхованию вкладов физических лиц в банках, точнее, имущественные и связанные с ними неимущественные отношения по образованию, распределению и использованию фонда обязательного страхования вкладов, предусмотренного Федеральным законом «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ. Данный вид страхования — новый для Российской Федерации, однако во многих странах он успешно функционирует уже давно.

Финансово-правовая природа значительного числа норм Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ обусловлена следующим.

1. Страховщик — Агентство  по страхованию вкладов — имеет  статус государственной корпорации (некоммерческой организации). Представляется, что данная специфическая организационно-правовая форма может быть отнесена, по зарубежной терминологии, к юридическим лицам публичного права. Государственная корпорация представляет собой не что иное, как пример юридической фикции. Несмотря на то, что имущество, преданное госкорпорации Российской Федерацией, является собственностью самой государственной корпорации (ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), фактически она находится под полным государственным управлением и контролем. Государственная корпорация создается исключительно Российской Федерацией на основании закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных целей. Эта организационно-правовая форма близка по юридической конструкции к учреждению, однако Российская Федерация как учредитель не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Данное обстоятельство, видимо, и обусловило закрепление за Агентством статуса именно государственной корпорации, что привлекательно для государства, ограничивающего пределы имущественной ответственности бюджета, но сохраняющего за собой рычаги управления финансами. Данные рычаги предусмотрены, например, статьями 24, 42 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ.

Публично-правовой статус Агентства подтверждается и таким немаловажным обстоятельством, как наделение его широкими полномочиями в процессе банкротства кредитных организаций. Так, Агентство в силу закона является конкурсным управляющим при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение средств физических лиц во вклады, может участвовать во временной администрации, назначаемой Банком России. Сказанное выше позволяет, на наш взгляд, считать Агентство по страхованию вкладов, как и ранее существовавшее Агентство по реструктуризации кредитных организаций, обладающим соответствующей компетенцией в сфере финансовой деятельности государства, следовательно, субъектом финансового права.

Как в ОСС, в страховании  банковских вкладов не допускается  участие иных субъектов, помимо Агентства, в качестве страховщика, т.е. отсутствует рынок страховых услуг.

2. Фонд обязательного  страхования вкладов, учитываемый  отдельно от иного имущества  Агентства, принадлежит последнему  на праве собственности (ст. 33 Федерального закона от 23 декабря  2003 г. № 177-ФЗ), что формально не дает оснований считать его целевым государственным фондом денежных средств. Однако, как было уже отмечено, юридическая конструкция государственной корпорации основана на фикции — частная собственность на соответствующее имущество реально не возникает. Фонд формируется на основе государственно-властных предписаний, а расходование его средств имеет строго целевое назначение². Поэтому, на наш взгляд, фонд обязательного страхования вкладов может считаться целевым публичным фондом денежных средств. С ним, в частности, связаны отношения по образованию и распределению финансовых ресурсов определенной территории. Другого фонда страхования вкладов на территории Российской Федерации нет. В выборе модели системы обязательного страхования вкладов мы пошли по англо-американскому пути. Напротив, в континентальной Европе страхование вкладов осуществляется в основном на началах децентрализации с минимальным контролем со стороны Центрального банка. Соответственно в европейской концепции защиты банковских депозитов частноправовое регулирование будет преобладать над публично-правовым.

3. В отношениях по  страхованию вкладов без сомнения  наличествует публичный интерес,  поскольку главной целью создания  системы страхования банковских  депозитов является содействие стабильности финансовой системы страны. По замыслу разработчиков Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ его целями являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечений сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации (п.1 ст. 1). Также закономерно принятие Федерального закона «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ» от 29 июля 2004 г. № 96-ФЗ, целью которого является «укрепление доверия к банковской системе РФ» (ст. 1).

Вероятность масштабного  возникновения страховых случаев  очень высока, поскольку банковская система чувствительна даже к самым незначительным колебаниям, которые могут спровоцировать всеобщий банковский кризис, в результате чего миллионы граждан могут оказаться без средств к существованию. По сравнению с этим трудно представить массовые страховые случаи, связанные со страхованием гражданской ответственности владельцев транспортных средств, нотариусов, таможенных брокеров, таможенных перевозчиков и т.д. Маловероятно, что все водители одновременно совершат ДТП. Поэтому указанные виды страхования остаются в сфере частного права.

4. Правовое регулирование  отношений по страхованию вкладов  носит обязательно-императивный  характер. Законом не предусмотрено  заключение договоров страхования,  страхователь (банк) лишен какой-либо  возможности влиять на содержание правоотношения, в частности, на размер страховых взносов.

5. Страховые взносы  носят обязательный характер, что  позволяет отнести их, по мнению  одних авторов, к разряду обязательных  платежей, по мнению других —  к числу налогов. 

6. За нарушение требований Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ к банкам могут применяться меры ответственности в виде наложения запрета (ограничения) на привлечение вкладов граждан, взыскиваться неуплаченные суммы страховых взносов с начисленными пенями, которые можно отнести к мерам публично-правовой (административной и финансовой) ответственности.

7. Отношения по образованию,  распределению и использованию  фонда обязательного страхования  вкладов не регулируются гражданским  законодательством (п. З ст. 2 ГК  РФ). Не случайно в Федеральный закон «Об организации страхового дела в РФ», содержащий главным образом гражданско-правовые нормы, Федеральным законом от 20 июля 2004 г. № 67-ФЗ были внесены изменения, исключающие его применение к отношениям по страхованию вкладов. С другой стороны, применение норм главы 48 ГК РФ, на что указывает ст. 970 ГК РФ, к данным отношениям объективно невозможно. Императивные предписания Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ настолько детально регулируют отношения по страхованию вкладов, что реально «не оставляют места» для применения гражданского законодательства. Мы считаем, что публично-правовые формы, в отличие от частноправовых, характеризуются максимальной определенностью — императивной нормативностью, не допускающей выбора вариантов поведения.

Итак, можно заключить, что сегодня в системе финансового  права функционирует финансово-правовой институт страхования, регулирующий властные имущественные и связанные с  ними неимущественные отношения  по мобилизации, распределению и  использованию страховых фондов в области обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и страхования вкладов физических лиц. Основным цементирующим началом данного института выступает идея страхования, т.е. распределение в публичных интересах, в том числе на началах социальной справедливости, рисков несения возможных убытков и иных неблагоприятных последствий вследствие наступления социально значимых страховых случаев. В современном непредсказуемом мире не только деятельность отдельных лиц, но и общества, государства в целом, связана с риском возникновения непредвиденных неблагоприятных обстоятельств, поэтому публичный аспект страховых отношений будет только актуализироваться.

Теперь необходимо возвратиться к изначальной посылке о том, что предмет финансового права образуют отношения в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований — образование, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств.

Очевидно, что в современных условиях средства и методы финансовой деятельности государства меняются. Если ранее финансовая деятельность государства сводилась к «закачиванию» денежные ресурсов в бюджетную систему, плюс создание и управление децентрализованными финансами — фондами унитарных предприятий, то теперь государство стремится передать финансирование части публичных расходов (несение рисков таких расходов) негосударственным (квазигосударственым) субъектам. Нельзя не согласиться, что с развитием рыночной экономики происходит объективное усложнение финансовых аспектов деятельности государства, обусловленное необходимостью привлечения для удовлетворения публичных потребностей различных финансовых институтов, например, негосударственных управляющих компаний для формирования накопительной части трудовой пенсии, привлечение в ряде случаев коммерческих банков для обслуживания счетов бюджетов и т.д.

Наглядным примером может  служить механизм инвестирования средств  обязательных пенсионных накоплений. Государство, обязавшее страхователей уплачивать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, посчитало возможным доверить их инвестирование по желанию застрахованных лиц негосударственным организациям — управляющим компаниям или негосударственным пенсионным фондам. Одновременно оно ограничило их инвестиционные возможности строгими рамками. Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ установлен ряд ограничений, включая прямые запреты отдельных операций. Таким образом, движение «государственных» денег через негосударственные организации происходит под бдительным оком государства и регулируется, по нашему мнению, нормами финансового права.

Явление передачи государственных  полномочий в области финансов квазигосударственым субъектам не единично и, как представляется, будет прогрессировать. Например, в настоящее время активно обсуждается возможность перевода высших учебных заведений в разряд специализированных некоммерческих организаций с финансированием по схеме госзаказа, а не путем бюджетных ассигнований). Однако от этого не изменится финансово-правовая направленность в регулировании публичных по своему значению отношений по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих денежных фондов.

Преимущества новой  модели финансовых правоотношений известны. Частично о них говорилось применительно  к правому статусу государственной  корпорации. Мы считаем, что система страхования депозитов, финансируемая за счет взносов банков, позволяет избежать или значительно сократить расходование государственных средств на проведение мероприятий по реструктуризации и ликвидации обанкротившихся банков. В то же время государство, самоустраняясь от личного финансового участия в осуществлении публичных функций, в частности, обеспечении вкладов, тем не менее оставляет за собой возможности активного организационного и финансового вмешательства на тот случай, если созданная с его помощью самоуправляемая система перестанет функционировать вследствие серьезных внешних колебаний. По признанию тех же авторов, система страхования депозитов, даже если она должным образом организована, позволяет справляться лишь с ограниченным количеством одновременно происходящих банкротств, и нельзя ожидать, что она может справиться с системным банковским кризисом.

Особо следует отметить, что видоизменение предмета финансового  права — финансовой деятельности государства — влечет за собой  определенное изменение методов  финансово-правового регулирования  общественных отношений. Безусловно, господствующим методом остается метод властных предписаний, но на фоне его действия появляются диапозитивные начала. Так что для нарождающихся отношений в сфере обязательного пенсионного страхования оказалась подходящей конструкция гражданско-правового договора доверительного управления. В данном случае договор доверительного управления можно считать частноправовым средством в публичных правоотношениях по аналогии с договором залога или поручительства в налоговом праве, что еще раз подтверждает мысль о подвижности и прозрачности границ современного частного и публичного права. При этом частноправовые средства, используемые в публичных целях, не остаются неизменными, а трансформируются, приспосабливаясь к режиму публично-правового (финансово-правового) регулирования. Характерно, что к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений не применяются некоторые нормы главы 53 ГК РФ. Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ предусмотрено, что к договору доверительного управления не применяются положения п. 3 ст. 1022 ГК РФ в части обращения взыскания на имущество учредителя доверительного управления, не переданное в доверительное управление. Получается, что государство, предоставив возможность негосударственным организациям работать со средствами обязательных пенсионных накоплений, ограничило свою ответственность перед этими организациями, фактически — перед застрахованными лицами.