Теоретические основы в страховой деятельности в РФ

Публично-правовые отношения в  сфере страхования регулируются нормами не только финансового, но также  конституционного, административного  права и права социального  обеспечения. Одновременно хотелось бы предостеречь от чрезвычайно широко подхода к определению границ финансово-правого института страхования и его места в системе финансового права. Нет необходимости размывать особенную часть финансового права, включая в институт страхования отношения по бюджетному процессу, в том числе по бюджетному процессу в части государственных внебюджетных фондов, налогообложение страховых организаций, лицензирование страховой деятельности.

Как известно, для определения отраслевой природы правоотношений необходимо руководствоваться критериями предмета и метода правого регулирования.

Страховые  институты  и идеи должны рассматриваться как продукт взаимодействия факторов производства в координатах экономического пространства и времени. В этих идеях и нормах находили выражение еще не систематизированные, донаучные представления об экономических отношениях, которые, исторически накапливаясь, составили исходный уровень, с которого зарождались первые научные знания о страховом деле. Они закреплялись в священных книгах, ученых трактатах, публицистических сочинениях, уложениях законодателей и в нормах повседневной жизни.

Исследование вопроса об истоках   страхования  и существовании его в докапиталистических формациях показало, что одинаково неправильно как отрицать наличия докапиталистического  страхования , так и считать его простой разновидностью, элементарной формой буржуазного  страхования .

Страхование  существовало и в феодальном средневековье, и даже в древнем рабовладельческом обществе. Это было  страхование , обусловленное отношениями указанных докапиталистических обществ и по-своему выражавшее эти отношения, а потому отличное от его  современного  понимания¹.

В работе установлено четыре исторических периода развития страховых  институтов  и отношений в дореволюционной  России , отразивших: зарождение и эволюцию формирования элементов, норм и представлений о  страховании  (X - XVIII века.); становление институциональной базы страхового дела в условиях государственной монополии (ХVIII - начало XIX века); возникновение национального страхового рынка и дифференциации его структуры (начало XIX - 60-е годы XIX века); развитие зрелых рыночных страховых  институтов  капиталистического типа (1861 - 1917 гг.). Таким образом, к началу XX века в  России  сформировалась страховая система, которая была достаточно развитой и активно взаимодействовала с международным страховым и перестраховочным рынком. Она обладала необходимой системой государственного  регулирования , инструментами рыночного саморегулирования и элементами рыночной инфраструктуры.

Советская власть, установившаяся в   России  в 1917 году, национализировала страховое дело, установив государственный контроль над всеми видами  страхования  и государственную монополию в страховом деле. Национализация страхового дела осуществлялась на фоне других крупных мероприятий финансовой политики Советской власти: национализации банков, промышленности, транспорта, связи, установления государственной монополии и внешнюю торговлю, аннулирования царских государственных займов. Итогом этих преобразований стало почти полное уничтожение страхового дела. В контексте общественно-политических условий советской эпохи  страхование  почти семь десятилетий находилось в состоянии стагнации и существовало в большей мере как инструмент административно-командной экономики по аккумулированию финансовых ресурсов в руках государства. Тем не менее, несмотря на многие негативные моменты,  страхование  в советское время было важным элементом системы государственных финансов, имеющим высокое значение для народного хозяйства страны.

Эволюция  современной  российской системы  страхования  прошла в своем развитии четыре этапа, в основу периодизации которых положен комплексный критерий - экономико-правовые условия развития страхового рынка (юридическая составляющая этого критерия нашла отражение в том, что переходы от одного этапа к другому соответствуют крупным изменениям в нормативной базе страховой деятельности, а экономическая - в принципиальных изменениях рыночной среды, в которой работали страховые компании). К ним относятся: этап демонополизации  страхования  в СССР (1988 - 1991 годы), этап экстенсивного роста страхового рынка Российской Федерации (1992 - 1995 годы), этап перераспределения страховых полей (1996 - август 1998 года), этап адаптации к новым экономическим условиям (сентябрь 1998 года - настоящее время).

Негативные эффекты экономической  трансформации и модернизации хозяйственной  системы  современной   России  выразились в кризисе доверия контрагентов, деформализации экономических отношений, повышении теневого компонента национального продукта, социально неэффективной структуре собственности и частной эксплуатации народного богатства, высокому уровню хозяйственных рисков. Адекватным ответом на эти явления должна стать стратегия государственной страховой политики, основанная на адекватном и комплексном  регулировании  деятельности иностранных страховщиков на внутреннем рынке, создании институциональных импульсов концентрации страхового капитала, формировании российского консорциума перестраховочных пулов с широким разделением компетенций в его рамках, установлением равных условий для всех участников рынка.

При решении проблем, препятствующих развитию страхового дела  в   современной  России, необходимо должным образом подходить к вопросу использования исторического опыта. Ведь дореволюционный отечественный опыт в определенной мере может быть использован в   современных  условиях, и оказать положительное воздействие на развитие современной страховой системы.

Чрезвычайно важным в   современных  российских условиях является вопрос развития перестрахования. По данным ЦБ РФ, в последнее десятилетие наблюдается отрицательный баланс по международному перестрахованию. С одной стороны, это является следствием развития российского страхового рынка, нуждающегося в трансграничном перераспределении рисков, с другой - имеет место вытеснение национальных операторов с рынка перестрахования.

На наш взгляд необходим механизм защиты национального перестраховочного  рынка, предполагающий введение нормы  об обязательном перестраховании в   России  части рисков, передаваемых в перестрахование за рубеж, когда страховщик, намеренный передать риск в перестрахование иностранной компании, обязан сначала предложить его заинтересованным российским фирмам, которые могут принять риск в перестрахование или отказать в этом.

Безусловно,  страхование  является сферой интернациональных интересов. Многочисленные споры о необходимости либерализации национального рынка не отменяют того факта, что во всем мире достаточно давно функционирует единая международная система перестрахования. Вместе с тем, сначала должны быть максимально использованы возможности российских перестраховщиков, и лишь риски, превышающие ресурсы последних, следует передавать зарубежным контрагентам. Институционализация такого порядка даст импульс развитию отечественного страхового рынка и позволит сократить отток денег за границу.

Формирование страхового рынка в его  современном  виде началось в 1988 году с принятием Закона СССР «О кооперации». Именно с этого момента начинается возрождение коммерческого  страхования  в  России.

Первые страховые организации  создавались практически в законодательном  вакууме, без какой-либо адекватной  правовой  регламентации, без опыта работы, квалифицированных кадров и необходимых знаний, при полном отсутствии рыночной инфраструктуры. Разумеется, потребность в  регулировании  деятельности этих молодых негосударственных страховых организаций была с самого начала - с момента их появления, однако говорить о них как о страховом рынке, т.е. единой, целостной системе в тот момент было еще рано.

Исторически первая попытка «навести порядок» и воссоздать систему страхового надзора была предпринята в 1991 году, когда Правительство СССР (Кабинет министров, возглавляемый B.C. Павловым) имело в своем подчинении орган страхового надзора, в обязанности которого были вменены контроль страховых организаций на территории СССР, разработка методологии на основании изучения зарубежного опыта деятельности страхового надзора и др. Этот орган просуществовал около 5 месяцев, однако набрать необходимые масштабы деятельности так и не успел - в силу распада СССР. Следует отметить также, что в это же время был дан старт развитию системы обязательного медицинского  страхования , вследствие чего установилась характерная для многих стран система медицинского обеспечения: минимум медицинских услуг - по системе ОМС, остальное - в добровольном порядке.

Российская система государственного  регулирования  страхового рынка в целом формировалась с некоторым запаздыванием по сравнению с ростом самого рынка. Первоначально, пока новых страховых организаций было немного, отставание системы государственного  регулирования  от потребностей рынка было не так заметно. Однако в дальнейшем, по мере увеличения числа страховщиков и объема производимых ими операций, потребность  в   современных  методах  регулирования  становилась все более острой, ощущался недостаток государственного внимания к страховому бизнесу.

В ходе демонополизации  страхования  государство в известной мере потеряло контроль над страховой отраслью, что значительно осложнило развитие рынка. Кроме того, «отдалению» государства от  страхования  способствовал кризис советской системы госстраха, максимально проявившийся в отказе от компенсаций по своим обязательствам подорвавшем доверие страхователей и к государству, и к  страхованию . Поэтому понадобилось некоторое время, чтобы создать систему государственного  регулирования   страхования , подобную аналогичным системам в развитых странах.

Эта система включает три составляющие: законодательство, регулирующее страхование ; выполняющий регулирующие функции орган страхового надзора и косвенные экономические регуляторы. Основы такой системы были заложены в 1992 году принятием ряда нормативных актов. При формировании национальной российской системы государственного  регулирования  страхового рынка, исходя из особенностей российской  правовой  системы (континентальной), за образец была принята, соответственно, континентальная модель, точнее сказать, ее германский вариант как модель, наиболее близкая  России  по  правовым  и экономическим условиям. Разумеется, система сформировалась не сразу, она складывалась постепенно, шаг за шагом расширяя и совершенствуя методы  регулирования   страхования , однако на том этапе, о котором мы говорим, введенная система была более чем прогрессивной.

Демонополизация окончательно завершилась  с принятием 27 ноября 1992 года Закона «О  страховании», заложившего основы развития  страхования  и  правового   регулирования  страхового дела на ближайшие несколько лет.

В этот период наблюдался беспрецедентный  в мировой истории рост страхового рынка. Значительно повысилась финансовая отдача страхового рынка, его ценность для потребителей страховых услуг. Правда, доля страховой премии в ВВП росла не столь быстро, что не умаляет заслуг отечественных страховщиков, сумевших за несколько лет практически с нуля создать рынок страховых услуг, предложение которых с точки зрения одного только количества видов  страхования  в десятки раз превысило «достижения» Госстраха. К началу 1996 года отечественное  страхование  прошло в своем развитии путь, на который европейским страховщикам понадобилось почти два века. Однако вследствие такого поспешного роста, в  регулировании  страховой отрасли были допущены некоторые перекосы и негативные явления, последствия многих из которых сказываются на развитии  страхования  и по сей день.

С целью упорядочить систему  обязательного  страхования  на рассматриваемом этапе был принят ряд нормативных актов в области обязательного  страхования . Эти документы заложили основы системы обязательного  страхования , осуществляемого силами коммерческих страховщиков.

Уже в этот период были созданы  юридические предпосылки открытия российского страхового рынка для  иностранных компаний. Таким образом, страховой рынок в рассматриваемый  период имел, по мнения автора, с одной стороны, определенные достижения, и с другой стороны, значительные проблемы, которые должны были решаться с участием государства.

Важную роль в  регулировании  быстрорастущего, но нестабильного молодого страхового рынка должен был сыграть сильный орган страхового надзора. Эту роль предоставили Федеральной службе  России  по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор), созданной как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, подчиненный Правительству РФ. На нее были возложены задачи, связанные с  регулированием  страховой деятельности, которые должны были решаться совместно с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики  России, Государственной налоговой службой РФ, Центральным Банком  России.

В это время основным направлением деятельности Росстрахнадзора являлось  регулирование  допуска страховщиков на рынок, осуществляемое на базе принципа сочетания интересов страхователей, страховщиков и государства. Основу  регулирования  допуска на рынок составляли процедуры регистрации и лицензирования страховщиков Наряду с  регулированием  допуска страховщиков на рынок, к компетенции Росстрахнадзора было отнесено  регулирование  допуска на рынок страховых брокеров. Другими важнейшими направлениями его деятельности было: применения санкций к страховым организациям, сбор, контроль и анализ отчетности страховых организаций, а также государственное  регулирование  финансовой устойчивости страховщиков.

В целом же, представляется возможным  оценить роль Федеральной службы в  регулировании  страхового рынка как положительную, поставленные перед ней задачи были реализованы. Более того, схема участия органа страхового надзора в  регулировании  страхового рынка в целом была создана как раз на рассматриваемом этапе, и большинство ее важнейших составляющих (таких как лицензирование,  регулирование  финансовой устойчивости и др.) сохранились до настоящего времени практически в неизменном виде.

Период развития государственно-правового   регулирования  страхового рынка  России  во второй половине 90-х годов XX века фактически связывается с двумя аспектами - юридическим и экономическим.