Государственно-частные партнёрства

В приложении А  представлена классификация ГЧП.

         Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.

Аренда в  ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность  арендных отношений между властными  структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или  муниципального имущества во временное  пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и  не передается частному партнеру. В  специально оговариваемых случаях  арендные отношения могут завершиться  выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель  всегда имеет право выкупить государственное  или муниципальное имущество.

Концессия (концессионное  соглашение) - специфическая форма  отношений между государством и  частным партнером, получающая все  большее распространение. Ее особенность  состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь  полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение  определенного срока оговариваемые  в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения  нормального функционирования объекта  концессии. За пользование государственной  или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном  соглашении. Право же собственности  на выработанную по концессии продукцию  передается концессионеру.

Можно выделить ряд характерных признаков концессии:

- ее предметом  всегда является государственная  (муниципальная) собственность, а  также монопольные виды деятельности  государства либо муниципального  образования;

- одним из  субъектов концессионного соглашения  выступает государство или муниципалитет  (в лице соответствующих органов  исполнительной власти);

- цель концессии  - удовлетворение общественных нужд  и потребностей;

- она всегда  имеет договорную основу (концессионное  соглашение);

- концессия  опирается на возвратность предмета  соглашения, который предоставляется  частному партнеру за плату,  определяемую в соглашении.

Если в случае контрактов, в договорах аренды и  подряда государство или муниципальное  образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной  деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии  государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет  партнерам по соглашениям часть  своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих  властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного  акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых  по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти[15,с.115]. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.

К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них  публичных интересов, выразителем  и представителем которых является государство[16]. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.

Концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить по меньшей мере три вида концессий: на уже существующие объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).

Проблематично реальное появление частных железнодорожных  и даже автомобильных магистралей. Абсолютно нерешаемы пока проблемы отведения земли. Кроме того, явно завышены ожидания государства, связанные  с размером частного финансирования проектов. Мировой опыт показывает, что в дорогих инфраструктурных проектах доля инвестиционного участия  государства не может быть ниже 40 -60% [17].

Соглашения  о разделе продукции. Эта форма  партнерских отношений между  государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются  прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между  государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности  принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе  продукции партнеру государства  принадлежит только ее часть. Условия  и порядок раздела продукции  между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в  сфере нефтедобычи.

Как и в случае концессии, государство предоставляет  свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных  партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в  капиталоемкие сферы. Имеются различные  модели раздела продукции, например сразу на две части или после  вычета затрат инвестора. Важен также  учет особенностей налогообложения.

Совместные  предприятия - распространенная форма  партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры  и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, либо совместными предприятиями  с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать  органы государства и частные  инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных  решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины [19,с.96].

Существенная  особенность совместных предприятий  любого типа - постоянное участие государства  в текущей производственной, административно-хозяйственной  и инвестиционной деятельности.

Самостоятельность частного партнера в принятии решений  здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение  структуры акционерного капитала в  пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций  между инвесторами, но не ведет к  увеличению общих размеров капитала (и соответственно основных фондов и числа рабочих мест). В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп  акций осуществляется по текущему курсу  и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Согласно мировой практике, при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.

При реализации проектов ГЧП используются разнообразные  механизмы сотрудничества государственных  структур и предприятий частного бизнеса. Они дифференцируются в  зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между  партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Наиболее распространены следующие механизмы  партнерств.

ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается  за счет концессионера, который после  завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта  в течение срока, достаточного для  окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный  партнер получает правомочие  не только пользования, но и  владения объектом в течение  срока действия соглашения, после  чего он передается публичной  власти.

ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.

BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект  по истечении срока действия  соглашения не передается публичной  власти, а остается в распоряжении  инвестора.

ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий  ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство  - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений  этого типа состоит в ответственности  частного партнера не только  за строительство инфраструктурного  объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство  - финансирование - эксплуатация/управление) специально оговаривается его  ответственность за финансирование  строительства инфраструктурных  объектов.

В ряде восточно-европейских  стран в конце 1990 - начале 2000-х  годов в связи с подготовкой  к вступлению в ЕС в отраслях транспортной инфраструктуры и в городском  хозяйстве стали активно использоваться методы ГЧП. Проекты по привлечению частных инвестиций в расширение сети автомагистралей, модернизацию портов и аэропортов реализуются на основе структурного содействия со стороны ЕС. Причем конкретный опыт оказался неоднозначным: наряду с успешными имелись и случаи проблемных, не всегда удачных решений.

         Пример эффективного проекта ГЧП - расширение и модернизация международного аэропорта в Варшаве. Более 85% пассажиров международных авиарейсов пользовались именно варшавским аэропортом, что требовало в относительно короткие сроки обеспечить увеличение пассажирского и грузового оборота аэропорта почти вдвое. Без привлечения частного капитала и ноу-хау реализовать такой проект было бы невозможно. Получателем кредитов и государственным партнером проекта выступало агентство "Польские аэропорты PPL". Стоимость проекта составила 153,4 млн евро, до 80% его финансирования (по модели cash-flow) пришлось на частную сторону. [21].

Удачной моделью  эффективного сочетания интересов  публичного и частного партнеров  признан проект по реконструкции  крупнейшего аэропорта Германии во Франкфурте-на-Майне. Проект предполагал  предварительную стадию приватизации - эмиссию акций, 29% которых были проданы  на фондовой бирже (аналог "народных IPO"). Держателями остальных акций  стали земля Гессен (32,1%), город  Франкфурт (20,5%) и государство (18,4%). Сформированное таким образом АО "Фрапорт" намеренно сохранило контроль публичных  инвесторов. При этом АО является "частным" акционером других германских аэропортов, то есть "частная" сторона партнерств в них представлена структурой с  преимущественно государственным  участием [19].