Начало земского самоуправления в России по земской реформе 1864 года

Таков был ход правительственных  работ по выработке проекта земских  учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа  должна была, по мнению П.А. Валуева, явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам.

Составленный  комиссией проект Положения о  земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и  Временные правила о земских  повинностях в конце марта  были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М.А. Корфа.

Изменения, предложенные М.А. Корфом, касались совсем не частностей и деталей, а основных положений проекта. Требования М.А. Корфа устранить из проекта сословное начало и отказаться от привилегии в пользу дворян при определении состава представительства, возражение против разделения избирателей на курии, предложение лишить представительства очень значительный в России слой буржуазных землевладельцев и заменить избираемых по крестьянской курии волостных старшин и сельских старост выборными то сельских обществ - все эти изменения шли вразрез с положениями проекта МВД.

При этом он расходился с комиссией  и в определении «самого типа»  земских учреждений, в которых  П.А Валуев хотел видеть органы исключительно  хозяйственные, а М.А. Корф предлагал  создать органы по управлению местными делами вообще; он считал, что правительство не успокоит общество, а только вызовет его разочарование.

Из II отделения собственной е. и. в. канцелярии документы вновь поступили в министерство внутренних дел. А уже в мае 1863 года проекты были представлены П.А. Валуевым в государственный совет, который отверг многие из существенных его положений.

Проект  обсуждался в течение августа, сентября и октября 1863 года. Дело подготовки реформы угрожало затянуться на неопределенный срок. Между тем политическая обстановка в стране продолжала оставаться напряженной. Работа Государственного совета протекала в самый разгар польского восстания, которое весной 1863 года перекинулось в Литву, Белоруссию и на Западную Украину. В результате 1 апреля 1864 года указом Сенату император возвестил, что «признав за благо призвать к участию в заведовании делами, относительно до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и каждого уезда, их население, посредством избираемых от оного лиц, он находит составленные МВД, на указанных им началах, проекты постановления об устройстве особых земских, для заведования упомянутыми делами, учреждений соответствующими своим намерениям»²¹.

Таким образом, подготовка проекта Земской реформы  показали всю противоречивость и  сложность изменений в сфере  местного управления.

 Преобразования  Александра II, особенно крестьянская реформа 18661 года, существенно меняли социальную структуру российского общества. Наиболее радикальные сторонники преобразований стремились ускорить этот процесс, предлагая осуществить ряд мер (в число которых входила и Земская реформа) по уравниванию сословий.

Представители политической элиты и царской  бюрократии осознали глубокий кризис  прежней сословной организации  общества, но, естественно, стремились поставить её изменение под свой контроль. Отсюда и «укрепление вертикали  власти», предложенную вначале Н.А. Милютиным, и в конечном счёте «всесословное» представительство в земских учреждениях с господством в них помещиков Валуева П.А.

Но так  или иначе, полная ликвидация сословных  пережитков и передача органам местного управления политической власти означали бы потерю самодержавием своей опоры, социальный взрыв, так как на этот период российское общество ещё не было готово  к таким преобразованиям.

2. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ГОДА.

2.1. Основные положения  и особенности Земской реформы.

Для страны, большинство  населения которой составляли крестьяне, только что освободившиеся от крепостной зависимости, введение органов местного самоуправления было значительным шагом  в развитии политической культуры.

По «Положению о губернских и уездных земских  учреждениях» создаваемые земские  учреждения состояли из распорядительных органов – уездных и губернских собраний, и исполнительных - уездных  и губернских земских управ, которые  избирались на трёхлетний срок. Земские  собрания составлялись из гласных. Количество уездных гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а губернских –  от 15 до 100. Губернские земские гласные  избирались на уездных земских собраниях  из расчёта 1 губернский гласный от 6 уездных. Выборы в уездные земские  собрания проводились по трём избирательным  куриям.

В первую курию – уездных землевладельцев  – входили владельцы не менее 200 десятин земли, другой недвижимой собственности стоимостью не ниже 15 тыс. руб., торговых и промышленных предприятий  с годовым оборотом – в 6 тыс. руб. и более, а также уполномоченные от мелких землевладельцев. Во второй курии – городской участвовали  «шеститысячники», купцы 1-й и 2-й гильдий, а также владельцы городской недвижимости, которая в зависимости от численности населения города оценивалась от 500 до 3000 руб. Имущественный ценз для участия в выборах по третьей курии – сельских обществ – отсутствовал. Однако выборы были двухступенчатыми. На волостных сходах крестьяне избирали так называемых выборщиков, которые в свою очередь на специальных съездах избирали гласных. Многостепенность выборов по третьей курии преследовала цель провести в земства наиболее состоятельных и «благонадёжных»²² гласных из крестьян и ограничить самостоятельность при выборе представителей из своей среды.

Положение устанавливало, наконец, некоторые общие цензовые ограничения  для всех участников избирательного процесса. Они касались возраста: к  выборам допускались лица, которым  исполнилось 25 лет. Поражение в избирательных  правах было у лиц, находившихся под  уголовным следствием или судом, а также у осужденных. Не допускались  к выборам лица, не являвшиеся российскими  подданными. Признавалось только личное право участия в голосовании  на съездах. Но женщины, чье состояние  отвечало принятому имущественному цензу, ввиду отсутствия у них  избирательных прав могли направить  на такие съезды своих доверенных лиц, если это не противоречило иным цензовым ограничениям. Аналогичным  правом пользовались и лица, достигшие  гражданского совершеннолетия (21 год), поскольку они не соответствовали  принятому для земств возрастному  цензу.

Таким образом, избираемые различными сословиями русского общества, земские учреждения принципиально  отличались от корпоративно - сословных  организаций, таких, как дворянские собрания. Теперь в земствах были представлены различные сословия – дворяне, чиновники, духовенство, промышленники, мещане и  крестьяне. Крепостники  возмущались  тем, что на одной скамье в земском  собрании «сидит вчерашний раб со своим хозяином».²³

Председателем уездного и губернского земских  собраний являлись губернский и уездный  предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской  управы утверждал губернатор, а губернской управы – министр внутренних дел. Гласные земских собраний созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчётов исполнительных органов – управ, для утверждения  плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Гласные земских собраний никакого вознаграждения за службу в земстве не получали. Земские управы действовали постоянно; члены управ получали определённое жалование. Кроме того, земства получали право содержать на своём жалованье (по найму) земских врачей, учителей, статистов и прочих земских служащих. На содержание земских учреждений собирались земские сборы с населения.

Земство получало право облагать особым сбором доходы с торгово-промышленных заведений, движимых и не движимых имуществ. На практике основная тяжесть налогов  ложилась на крестьянство, а основные расходы земств (80 – 85 %) шли на содержание земских учреждений и полиции; на медицину тратилось 8% и на народное образование – 5% земских средств.²⁴

Земства были лишены каких бы то ни было политических функций. Земским учреждениям вверялось  в указанном законом пределах, «заведование делами, относящимися к  местным хозяйственным пользам  и нуждам каждой губернии и каждого  уезда, а именно:

- заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства;

- устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений и путей сообщения, содержимых на счёт земства;

- меры обеспечения народного продовольствия;

- благотворительные заведения и прочие меры призрения;

- попечение о развитии местной торговли и промышленности;

- исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах почтовой повинности;

- представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз… и ходатайств по сим предметам, также чрез губернское начальство, и доставление по требованию высочайшего правительства и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся…»²⁵

Впрочем, исполнение земствами местных хозяйственно – административных функций рассматривалось  самим правительством даже не как  право, а как обязанность: ранее  этим занималась администрация, а теперь заботы о местных делах перекладывались  на земства. Члены и служащие земств привлекались к судебной ответственности, если они выходили за пределы своей  компетенции.

Однако  и в пределах этой компетенции  земства находились под контролем  местной центральной власти –  губернатора и министра внутренних дел, которые имели право приостановить  любое постановление земского собрания, признав его «противным законам  или общим государственным пользам». Многие из постановлений земских собраний не могли вступить в силу без утверждения губернатором или министром внутренних дел. Сами земства не обладали исполнительной властью. Для выполнения своих постановлений (например, взыскания недоимок по земским сборам, требование исполнения натуральных повинностей и т. п.) земства вынуждены были обращаться к содействием к местной полиции, которая не зависела от земств. «По делам своего ведомства они действуют самостоятельно; случаи, в коих их распоряжения подлежат утверждению административных властей, определены законом. Они не могут вмешиваться в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей, ни в дела, другим местным земским учреждениям подведомственные».²⁶

Положением 1 января 1864 года о земских и губернских учреждениях  создание земств не предусматривалось  в волостях и на всероссийском  уровне. Правительство мешало и общению  отдельных земств. Введение земских  учреждений происходило в 35 губерниях, т. е. примерно в половине губерний страны. Земская реформа не распространялась на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, где не было или почти не было помещичьего землевладения, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. Но и в тех 35 губерниях, на которые распространялось действие закона, земские учреждения вводились не сразу. К началу 1866 г. они были введены в 19 губерниях, к 1867г. – ещё в 9, а в 1868 – 1879гг. – в остальных 6 губерниях.

Невзирая  на все многочисленные недостатки в  своей организации (главным из которых  было отсутствие политической власти), земство показало себя вполне жизнеспособным, развернув на местах активную и весьма плодотворную деятельность. Либерально настроенные земцы поначалу составляли большинство во многих уездах и губерниях; а по тем временам быть земцем-либералом  означало «быть искренне заинтересованным в результате своей работы».²⁷ Под руководством таких деятелей многие земства упорно и не без успеха пытались разобраться в причинах местных хозяйственных и прочих неурядиц и устранить их своими силами; если же это оказывалось

невозможным, они засыпали ходатайствами губернскую администрацию и высшие инстанции, «требуя обратить внимание, помочь, выделить средства…»²⁸

Либеральный состав собраний и управ обуславливал и соответствующий подбор кадров земской интеллигенции, служившей  здесь по найму. В пореформенной  России не было недостатка в прекрасных работниках - энтузиастах, горевших желанием служить народу.  «Наверное, никогда  еще русский интеллигент не трудился так истово, с таким жаром –  наконец-то у него появилось свое реальное благое дело».²⁹ В результате – впервые в истории России крестьянство получило квалифицированную медицинскую помощь; в селах появились отлично подготовленные учителя; трудами земских статистиков была создана объективная и ясная картина хозяйственной жизни страны.

Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования  и медицинского дела. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они  же положили начало сельским школам, которых  до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному  кредиту, привлекали агрономов и  ветеринаров, заводили ветеринарные и  сельскохозяйственные училища.

Таким образом, Положение о губернских и уездных  земских учреждениях вводило  в государственную организацию  страны новую систему местных  учреждений. Впервые создавались  выборные от всех сословий органы местного управления. Ни по своей структуре, ни по составу, ни по объему компетенции  и пределам власти они не походили на существовавшие до реформы бюрократические, сословные учреждения. В этом отношении  дореформенное управление не оставило для будущего земства никакого наследства.

2.2. Общественная  оценка  Земской реформы.

Революционные демократы дали Земской реформе отрицательную оценку. Они совершенно правильно и вполне последовательно в духе своих революционных взглядов отказывались признавать в Положении о земских учреждениях действительное самоуправление.