Эволюция планирования

Восстановление экономики  СССР в годы НЭПа осуществлялось высокими темпами (38% годовых). По мере решения задач восстановительного периода правительству требовалось принимать концептуальные решения по направлениям развития отраслей и территорий. Все экономические органы на местах и в центре были мобилизованы тогда на разработку первого пятилетнего плана развития народного хозяйства. 
Идеологические противники директивного планирования обычно изображают его в карикатурном виде. Поэтому остановимся на разработке пятилетнего плана подробнее. Критики планового управления говорят: нельзя из единого Центра планировать производство сотен тысяч товаров и миллионов наименований комплектующих изделий, это может регулировать лишь рынок. Данное утверждение полностью лишено содержательного смысла из-за подмены тезиса. При директивном централизованном планировании Центр выполняет лишь заключительные функции планирования: сведение и агрегирование показателей, составление обобщающих балансов, утверждение плана и доведение директивных показателей до ответственных исполнителей. Директивное планирование не отрицает тысячелетний опыт индивидуального планирования самостоятельных производителей продукции и услуг.

В теории и практике социалистического  планирования была разработана процедура  согласования индивидуальных планов «снизу»  с общественными потребностями и ресурсами, определяемыми «сверху». Теоретически в процессе централизованного планирования при итеративном прохождении плановых показателей «снизу вверх» и «сверху вниз» устанавливается рыночное равновесие между спросом и предложением, а также решается более сложная задача развития производства в соответствии с целями общества. На практике не все получалось так, как это предусматривалось в теории. Но можно со всей определенностью сказать, что Центр не в состоянии был игнорировать планирование «снизу»[15, С.81].

Итерации разработки первого пятилетнего плана осуществлялись следующим образом. Основу пятилетних показателей составляли предложения, подготовленные «снизу» в местных  экономических органах. Специалисты  в Центре соблюдали процедуру  обсуждения сводных показателей, балансов ресурсов, производственных мощностей, продукции и т.п. По общему мнению, первый пятилетний план был близок к оптимальному. Но это мнение не разделяло партийное руководство и лично товарищ Сталин. Мышление партийных руководителей было запрограммировано на перевыполнение и досрочное выполнение «всего и вся». Это относится и к И.В. Сталину, положившему начало грубым нарушениям процедур директивного планирования. После того как пятилетний план был обсужден и принят органами власти, Сталин дал указание внести в него завышенные задания, которые нарушили все расчетные балансы. Например, по плану предусматривалось построить два новых крупных металлургических комбината, но Сталин заставил увеличить их количество до восьми. В итоге построили все же два комбината, но огромное количество сил и средств было потрачено впустую на закладку фундаментов незавершенных объектов. Через пару лет после начала первой пятилетки И.В. Сталин убедился в глупости своих корректировок и, чтобы с честью выйти из создавшегося положения, объявил о возможности досрочного выполнения заданий 1-го пятилетнего плана и соответственно о необходимости досрочного составления плана на 2-е пятилетие. В отличие от последующих партийных вождей И.В. Сталин обладал достаточным интеллектом для того, чтобы умерить бюрократический волюнтаризм в планировании. Второй пятилетний план был составлен не так тщательно, как первый, но он не подвергался столь сильным корректировкам и потому был успешно выполнен [14, С.164].

Во время Великой  отечественной войны плановые органы накопили опыт решения крупных задач в экстремальных условиях. Благодаря этому опыту пятилетка послевоенного восстановления народного хозяйства может считаться образцом успешного применения директивного централизованного планирования.

Образцовой пятилетка 1946 -1950 гг. была не только потому, что  страна в короткие сроки провела  конверсию военной промышленности, восстановила объемы производства в  гражданских отраслях, осуществила  крупные проекты в ядерной  промышленности, машиностроении, строительстве. Еще более впечатляющими были успехи директивного планирования в восстановлении потребительского рынка. В СССР была проведена денежная реформа без ущерба для населения. Советский Союз одним из первых в мире отменил карточную систему распределения продовольствия. Правительству удалось организовать розничную торговлю по фиксированным ценам. В последующие пятилетки централизованно планируемая розничная торговля развивалась по восходящей линии, то есть со снижением дефицита дешевых товаров и услуг, вплоть до начала «застойного» периода (конец 60-х — начало 70-х годов). Феномен успешного централизованного планирования доходов, цен, спроса и предложения на потребительском рынке заслуживает особого внимания.

Отметим сразу, что планирование торговли не было жестко централизованным, оно производилось путем согласованных действий центральных, региональных и местных органов управления. Не вся торговля была государственной. Наряду с магазинами, где цены устанавливали местные или центральные управления торговли (в зависимости от вида товара), были широко распространены «колхозные» рынки со свободными ценами, потребительская кооперация и комиссионная торговля разного рода. В этих условиях дефицит товаров и услуг уже в начале 60-х годов был не абсолютным, а относительным. На свободном рынке можно было приобрести практически любой товар по «рыночной» цене, но массовые потребители ориентировались на покупки по более низким «государственным» ценам. При низких транспортных тарифах было выгодно приехать из Саратова в Москву и, отстояв в очереди, купить мороженое мясо по 2 рубля за кг вместо того, чтобы пойти в Саратове на рынок и свободно купить парное мясо за 4 - 5 рублей. Подчеркнем: в странах с развитой рыночной экономикой подобные проблемы решаются путем административного повышения цен. В частности, цены на основные продовольственные товары в городах, где много приезжих, в Западной Европе административно устанавливаются выше, чем на периферийных территориях. Соответственно проводит-ся политика компенсационного повышения оплаты труда и социальных выплат в указанных городах [10, С.108].

Западная Европа имеет  многовековой опыт проведения политики «дорогое продовольствие — высокая  цена труда». В плановой экономике  СССР удавалось в течение беспрецедентно длительного срока сохранять неизменными цены на товары массового спроса. Из-за отвлечения средств на гонку вооружений и на поддержку зарубежных «союзников», а также из-за наличия «теневой» экономики, в стране не удавалось поднять должным образом производство потребительских товаров и оплату труда. Все это порождало дефицит, но степень дефицитности потребительского рынка существенно сокращалась, что свидетельствовало об умении планировать спрос, предложение и цены.

После завершения послевоенного  восстановления народного хозяйства вновь встал вопрос о том, чтобы «догнать и перегнать» Америку и Западную Европу. Ответ на этот вопрос могло бы дать долгосрочное планирование, но оно не получало развития в течение нескольких десятилетий. После выполнения плана ГОЭЛРО в 30-е годы предпринимались попытки разработать новые долгосрочные планы. Часть этих разработок удалось осуществить, но по большому счету ничего сопоставимого с ГОЭЛРО не было сделано, то есть долгосрочное планирование не играло существенной роли в 30-е годы.

Аналогичная ситуация сложилась и в 50-е годы. Экономика страны развивалась с рекордными для экономического роста темпами, но с точки зрения соответствующего прогресса в долгосрочном планировании десятилетие 50-х годов было потеряно. Никита Хрущев выдвинул тогда идею заменить пятилетний план на семилетний, но эта бюрократическая затея лишь дискредитировала Первого секретаря ЦК КПСС. В 1961 г. была принята Программа строительства коммунизма на 1962 - 1980 годы. Этот документ нельзя назвать плановым, поскольку при его разработке не соблюдалась процедура гласного обсуждения и не участвовали экономические научные учреждения и плановые органы на местах и в центре. Авторы данной программы остались неизвестными [10, С.112].

Работы по долгосрочному  планированию активизировались лишь в конце 60-х — начале 70-х годов. С учетом ускорения в мире научно-технической революции в послевоенный период было упущено слишком много времени в развитии данного важнейшего института стратегического управления. Наиболее важными документами долгосрочного планирования в 60 - 80-е годы были комплексные программы научно-технического прогресса, Продовольственная программа, Энергетическая стратегия, программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны, других территорий. Логика эволюции долгосрочного планирования ведет к созданию системы целевых программ, покрывающих в совокупности все направления научно-технического, технологического и социально-экономического развития. Эта задача в СССР не была решена, и Советский Союз отстал от США по уровню и масштабам программно-целевого планирования.

В качестве причины данного  неприятного факта можно назвать  приоритет текущих, краткосрочных  интересов над долгосрочными. Но эту причину нельзя считать первичной, поскольку возникает вопрос: почему в плановой экономике разработка долгосрочных планов не была приоритетом? При поиске ответа на данный вопрос мы обнаруживаем еще один парадокс: пятилетнее и годовое планирование в СССР после определенного пика эволюции в пятилетке 1946 - 1950 гг. в последующем начало деградировать. 
Пик эволюции в развитии системы управления в СССР пришелся на период правления Л.И. Брежнева. Тогда период аппарат управления был уже укомплектован кадрами с высшим образованием, институты управления сформировались и функционировали в стабильном режиме, единоличный произвол первого лица был заменен коллегиальным управлением с участием членов Политбюро ЦК КПСС. Однако система планирования в период развитого социализма переживала серьезный кризис. При движении планов «снизу вверх» и «сверху вниз» субъекты планирования вели ожесточенный торг за материальные и финансовые ресурсы. При этом долгосрочные приоритеты отходили на второй план, уступая место стремлениям наращивать вал, включать в план «рапортоемкие» проекты и т.п. [10, С.115].

Разрушительное влияние на планирование оказывало нарушение плановых процедур как сверху — со стороны Политбюро ЦК КПСС и стоящей за ним партийной, военной и прочей бюрократии, так и снизу — со стороны предприятий. Принятые по установленной процедуре пятилетние и годовые планы были согласованы с исполнителями и просчитаны на сбалансированность между плановыми заданиями и их материальным и денежным обеспечением. По закону после принятия плана ЦК КПСС и другие органы директивного управления не должны были вносить в него коррективы, если не было форс мажорных обстоятельств, для которых, впрочем, предусматривались резервные и страховые фонды. Но руководство, особенно партийное, не могло сдержать бюрократический «зуд». Ежегодно издавались сотни постановлений ЦК КПСС и Совета министров, выполнение которых не было предусмотрено в пятилетних и годовых планах. Компетентный глава правительства Н.А. Косыгин пытался бороться с разрушительным вмешательством партийной бюрократии в процесс планирования, но его настойчивость в исполнении своих служебных обязанностей привела лишь к лишению правительства независимости от произвола властных группировок. При Н.С. Хрущеве и при Л.И. Брежневе планы нарушались в основном с целью перераспределения денежных средств и материальных ресурсов. До «перестройки» это было мало связано с коррупцией, но тем не менее создавало для нее условия. 
Застой в развитии институтов и процедур планирования облегчил дискредитацию плановой системы со стороны ее противников. В 1987 г. был принят Закон «О либерализации внешнеэкономических связей», в 1988 г. Закон «О предприятии», отменявший директивное планирование. Дальнейшая ликвидация плановых органов была уже формальностью. Россия на пороге XXI века оказалась лишена основного института экономического управления – планирования. Прежняя система планирования ушла в небытие вместе с коммунистическим руководством. В результате политики дерегулирования Россия оказалась единственной крупной индустриальной страной, которая осуществляет «планирование» методом прогнозных флуктуаций.

Иная ситуация сложилась  на Западе. В наибольшей степени  планирование было развито в США, которые обогнали СССР по масштабам  и качеству централизованного планирования еще в 60-е годы. Централизованное планирование в США генетически  ведет свое начало из двух источников: первый — публичное планирование на муниципальном и региональном уровнях, второй – планирование крупных фирм. Формально в США есть только один плановый орган на федеральном уровне — конгресс, который осуществляет разработку и принятие финансового плана в виде бюджета страны. Процедура работы конгресса и прежде всего формирования и распределения федерального бюджета, до того как они были приняты, создавалась публично крупным коллективом специалистов в течение 10 лет. Такой серьезный подход к процедуре финансового планирования вывел США на первое место в мире по степени совершенства данного экономического института [7, С.156].

Первый пятилетний план, как говорилось выше, был принят в США в 1928 г., он позволил США стать  лидером в авиастроении и, что особенно важно, в гражданской авиации. Тем не менее эволюция государственного планирования в США не пошла по пути пятилетних планов. Основным плановым документом на федеральном уровне стали целевые программы. Пик эволюции программно-целевого планирования в США приходится на 60-е - 70-е годы. Наиболее крупными межотраслевыми программами были космическая, металлургическая, энергетическая и продовольственная. В настоящее время на государственном уровне планируются так называемые макротехнологии, объединяющие сотни технологий по выпуску наукоемкой и высокотехнологичной продукции. Эволюция межотраслевого планирования в США привела к созданию эффективной системы государственного регулирования инноваций и научно-технических разработок.

Параллельно с финансовым и программно-целевым в США развивалось и территориальное планирование. Первая федеральная программа такого рода была принята после кризиса 1929–1933 годов. По содержанию она напоминала советский план ГОЭЛРО и была посвящена электрификации огромной территории долины реки Теннеси. Нет необходимости говорить о том, что в отличие от плана ГОЭЛРО американская программа разрабатывалась и педантично исполнялась по тщательно продуманной процедуре. В России же до сих пор не разработаны процедуры сочетания финансовой самостоятельности дирекции федеральной программы с государственным контролем за целевым использованием бюджетных средств. В США институт управления целевой программой был отработан уже на опыте программы развития долины реки Теннеси. Эволюция территориального планирования на федеральном уровне привела к созданию системы разнообразных целевых программ по размещению производительных сил, охране окружающей среды, широкому спектру социальных проблем. В целом бюджет США достиг огромной величины в 2 трлн. долларов. Это даже с поправкой на инфляцию намного больше бывшего бюджета плановой экономики Советского Союза. [13,С.83]