Извлечения из трудов М.М.Сперанского

 

 

Извлечения из трудов М.М.Сперанского

ЗАКОНЫ, НАУКА И ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ

Взаимосвязь между законом  и управлением

<...>Слово право происходит от слова править; правят по закону лица и места (должности и органы управления - Я.Р.), законом установленныя; но закон сам по себе не правит. Управление действует по закону; но закон различен от управления [4, с.9].

От верховного правления различается  собственно так называемое управление(administration). Власть верховная правит (gouverne) установлениями ею учрежденными; а установления управляют (administrent) делами им вверенными по уставам их и учреждениям. Управление прилагает законы к данным случаям; когда же случай не определен в законе: тогда он причисляется к чрезвычайным и порядком, для сего установленным, восходит на разрешение верховной власти [2, с.90].

Управление как условие  равновесия в обществе

Все постановления, коими государство  управляется, составляют неразрывную  связь последствий, из одного начала истекающих. <...>Бесчисленные последствия <...>все имеют одно общее свойство, в том состоящее, что все они  ограничивают отдельную и естественную свободу человека и приводят ее в  совместность со свободой других, и, следовательно, все они могут быть признаваемы  законом. Закон положительный не что другое есть, как ограничение  естественной свободы человека [1, c.175].

Качество управления обусловлено  качеством законодательства

Поелику управление (администрация) .. не что другое есть, как исполнение закона, то само собою явствует, что  доброта управления, по необходимости, зависит от доброты закона [1, с.103].

Трудности правового обеспечения  управления

<...> 1) Недостаток законов на  многие случаи и излишество  их на другие; 2) смешение между  законами непременными и временными  постановлениями; 3) разум, в котором  прежние законы составлены были, чрез долгое время и частыми переменами, а также и через пристрастные толки сделался темен и неизвестен; 4) несходство прежних времен и обычаев с настоящими [3, с.28].

Необходимость соединения науки и практики

<...>Теория без опыта почти  бесполезна. Но когда дело настоит  о приведении законов в систему,  тогда опытность одна недостаточна: здесь нужно познание начал,  из коих каждый род законов  проистекает, связь их между  собою, пределы их и взаимные  отношения; здесь нужна теория, с опытностью соединенная [3, с.57].

ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ

Неустойчивость управления, не организующегося на принципах - “твердых началах”

<...>Недостаток твердых начал  был причиною, что доселе образ  нашего правления не имеет  никакого определенного вида  и многие учреждения, в самих  себе превосходные, почти столь  же скоро разрушались, как и  возникали [1, с.56].

Естьли свойства управления <...> достигнуты, то можно утвердительно  заключить, что оно правильно  и основано на твердых началах [1, с.131].

Системность

<...>Теории редко полезны для  практики. Они объемлют одну часть  и не вычисляют трений всей  системы, а после жалуются на  род человеческий! [1, с.76].

Усовершенствовать высшие части управления и суда, оставляя низшие в бездействии  или беспорядке, значит то же, что  хотеть удержать реку, не заградив ее источников. Между тем редко правительство  доводило свои планы до сих источников [1, с.138].

Плановость

Отчего все человеческие установления столь несовершенны? Сверх многих других причин оттого, что все они  делаются по большей части отрывками  и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит нередко самые благоразумнейшие правительства в частные организации (здесь в смысле - мероприятия - Я.Р.) и не дает, так сказать, созреть общему плану [1, с.111].

Соответствие системы  управления духу времени

По сим признакам (падение доверия  народа к власти, ее ослабление, невозможность  отдельных исправлений и желание  обществом перемен - Я.Р.) можно, кажется, с достоверностью заключить, что настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало время переменить и основать новый вещей порядок [1, с.164].

Приоритет объекта управления перед субъектом

Сколько бедствий, сколько пролития крови можно бы было упредить, если бы правители держав, точнее наблюдая движение общественного духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли к  правлению, но правление к состоянию  народа [1, с.156].

Наличие самоуправления

Здесь нет необходимости изображать, сколь волостное наше управление слабо и ничтожно. Одно только примечание, кажется, будет не излишним. Известно, что вообще злоупотребление власти менее действует на целые общества и сословия, нежели на частныя лица. От сего первоначально и возникли городския, а потом и сельския общества. Если бы земский чиновник имел дело с лицами и более с  мирскими обществами, т.е. если мирские  сии общества были лучше образованы и имели свое собственное твердое  управление, то нет сомнения, что  сим одним пресекся бы главный  повод к притеснениям и жалобам, ныне столь вопиющим [5, с.102].

ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Принципы организации  государства

I. Законы суть правила, по  коим силы государственные действуют  к охранению лица, чести и имущества  народного. II. Чтоб законы были  неподвижны, нужно, чтоб пределы сил правительства были непременяемо ограничены. III. Расположение сих пределов есть образ правления (модель управления - Я.Р.). IV. Образ правления есть внешний и внутренний. V. Внешний образ правления не может удостоверить пределы сил. VI. Сила правительства ограничивается равновесием сил народных. В сем состоит внутренний образ правления. VII. Равновесие сил народных требует, чтобы они все одно имели направление, но чтоб власть, стерегущая пределы, была отделена и независима. VIII. Прочие части народа должны быть совершенно равны в правах своих и составлять едино [1, с.42].

Ограниченность возможностей централизованного управления, необходимость  децентрализации

Власть верховного правления не может всем управлять непосредственно; ей нужны органы; сии органы суть установления [2, с.42-43].

Необходимость разделения властных полномочий

Три силы движут и управляют государством: сила законодательная, исполнительная и судная [1, с.145].

Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов  не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности  власти законодательной [1, с.166].

Общая система управления вмещает  в себя четыре частные системы, из коих каждая составляет целое и все, однако же, связаны между собою  неразрывно. Управление волостное подчинено  управлению уездному, уездное - губернскому, губернское - государственному. Каждая часть управления имеет свойственную ей ответственность [1, с.114].

Разграничение компетенции  между законодательными и исполнительными  органами

Есть ли бы власть исполнительная обязана была на всякий случай испрашивать  определения власти законодательной, никакое государство не могло  бы отправлять дел своих [1, с.104].

<...>Закон поставляет общие  правила, учреждение прилагает  правила сии к частным случаям  и назначает образ исполнения [1, с.108].

Критериальные требования к высшему органу исполнительной власти - правительству

1) Всякое законное на земли  правительство устанавливается  общею волею государства; 2) никакое  правительство не может иметь  другой цели в установлении  своем, как только охранение  граждан в их личности, в их  имуществе, в их чести; 3) всякое  правительство получает силы  свои на тот только конец,  чтоб достигнуть сея цели; 4) никакой  силы собственной правительство  иметь не может, источник сил  его есть государство; 5) всякое  правительство существует на  условии, и доколе оно исполняет  сии условия, дотоле оно законно  [1, с.30].

Общие правила организации  управления

Определив<...>части, составляющие управление, и познав внутренне их сложение, должно назначить каждой из них приличнейшую организацию. Организация  управления вообще должна быть: 1) сообразна  общему государственному закону и учреждениям; 2) основана на единстве исполнения; 3) подвержена отчету в форме и в существе дел; 4) постановлена на одном плане  во всех частях своих; 5) соображена с  местными уважениями и 6) соразмерена  способам исполнения [1, с.102-103].

Учреждения всегда постановляются властию исполнительною.< ...>Всякое учреждение должно по необходимости  быть сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими  приводится оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы  сии суть то, что называем мы организацией управления [1, с.104].

Правила организации государственного управления

Это (установление каждого органа государственного управления - Я.Р.)<...>должно означать: 1) состав каждого из них, 2) предметы (функции, задачи - Я.Р.) его и 3) порядок действий (методы работы, рабочие процедуры - Я.Р.). <...>Каждое из сих установлений<...>должно простираться на всю империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям.<...>Сие ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке управления. Первое правило сего разделения состоит в том, чтоб стараться, сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собою. Сего требует економия их упражнений, надзора и издержек.Второе правило, не менее важное, состоит в том, чтоб, избегая излишней раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим, удобность в них действовать. Третие правило. Все устройства, слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно; напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих, обыкновенно падают в слабость и неуважение [1, с.189-190].

Необходимость одновременного введения нормативно-правовой базы 
взаимодействующих органов управления

Когда все сии материалы (положения  и уставы - Я.Р.) будут приуготовлены, соображены (согласованы - Я.Р.) и утверждены, тогда все места (органы, должности - Я.Р.), на сем новом плане расположенные, открыть в одно время, дабы вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое, коего все части покорны одному закону [1, с.135].

Методология разработки структуры  управления

<...>По различию местных положений  в каждом главном отделении  могут быть две или более  части довольно обширные, чтоб  занять целое министерство, то  и следует, что в каждом главном  отделении может и должно быть  столько министерств, сколько  есть значущих частей, требующих  особенного надзора. Сие раздробление  одного отделения на несколько частей не может быть вредно, естьли части сии связаны общим планом того отделения, к коему принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая часть требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершенствовании их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения, ибо в ветвях, им подчиненных (прообраз “дерева целей” - Я.Р.), части их не могут иметь каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и замешательства [1. с.135].

ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ

Необходимость и целесообразность планирования

<...>Не имея постоянного плана,  действовали<...>по минутным вдохновениям; как бы то ни было, но ни  в каком государстве политические  слова не противоречат столько  вещам (т.е. фактическому положению  дел - Я.Р.), как в России [1, с.43].

Планирование - инструмент упорядочения

<...>Правительство, действуя  без плана, не только теряет  время и случай к приготовлению  лучшего, но и заграждает себе  пути, ставя в подвиге своем  самому себе препятствия [1, с.66].

<...>Они (организационные нововведения - Я.Р.) всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане [1, с.133].

Каким порядком можно приступить к  полному составу всей системы  управления? Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый (заранее составленный - Я.Р.) будет [1, с.139].

Потребность планирования в моделях

Всякое правительство по необходимости  обязано составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения, чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы могут  быть подвержены великим ошибкам [1, с.113].

ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ

Целевое предназначение контроля

Главная мысль<...>есть мысль надзора  в порядке и благоустройстве  какой-либо определенной части управления. Надзор сей может иметь двоякую  цель: 1) предупредить беспорядок мерами предохранения прежде, нежели он случится; 2) остановить и пресечь его последствия  мерами понуждения и укрощения, когда  уже он случился [6, с.93].

Потребность в контроле за исполнительной властью

<...>Какие бы законы народ  ни издавал, естьли власть исполнительная  не рассудит приводить их в  действие, они будут пустые теории; естьли законодатели не будут  иметь средств заставить исполнительную  власть приводить волю их в  действие, мало-помалу они станут  все под ее влиянием, и государство,  сохранив всю наружность принятого  им образа правления, в самом  деле будет водимо единою волею  правительства [1, с.32].

Право контроля требует  ответственности

Надзор, естьли он не есть тайный, всегда предполагает ответственность; в самом  деле, надзор, который бы, не потребовав на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству, был бы самое тщетное и вредное  фискальство. Надзор, который бы мог  требовать от главных местных  начальников объяснения, должен бы быть от них независим. <...>Он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих  агентов. Агентам сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное  усмотрение; чтоб усмотрение сие могло  иметь свою пользу, должно им дать право  протеста (иначе злоупотребления  будут видимы, но не исправлены), с  протестом соединить право приостановить  решение дел [1, с.136].