Отбор и подбор кадров на должности государственной гражданской (муниципальной) службы

Под государственным  органом понимается образуемый в  установленном законом порядке  орган, наделенный конкретными полномочиями, необходимыми для осуществления  соответствующих функций государственной  власти.

Возникает вопрос об определении  круга органов, профессиональная деятельность в которых может считаться гражданской службой. Следует ли к их числу относить лишь федеральные государственные органы (включая также структуры исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а также соответствующие органы субъектов РФ, либо включать и подведомственные им структуры, имеющие статус юридических лиц и осуществляющие определенные управленческие функции, в частности в регионах.

На гражданской службе в субъектах РФ не состоят депутаты, судьи, граждане, работающие в государственных органах по трудовым договорам (контрактам) или гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.

Формирование кадрового  состава государственной службы обеспечивается:

1. созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта Российской Федерации, кадрового резерва в государственном органе субъекта Российской Федерации для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;
2. развитием профессиональных качеств государственных служащих;
3. оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;
4. созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
5. использованием современных кадровых технологий;
6. применением образовательных программ, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований.

В соответствии с федеральными законами о видах государственной  службы гражданам, проходящим федеральную  государственную службу, присваиваются  классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

В соответствии с федеральным  законом о виде государственной  службы для граждан, проходящих государственную  гражданскую службу субъектов Российской Федерации, устанавливаются классные чины.

Таким образом, государственная  служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Можно утверждать, что  в России сложилась двухуровневая система государственной службы, которая учитывает федеративное государственное устройство страны. Именно двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих РФ.

Следует отметить, что  определение государственной гражданской  службы как самостоятельного вида государственной  службы не отличается достаточной четкостью  и точностью. Хотя гражданская служба в Законе № 79-ФЗ определяется как служба Российской Федерации, тем не менее в нем речь идет лишь об обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ и не указывается, что гражданская служба обеспечивает исполнение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым создается впечатление, что обеспечение этих полномочий осуществляется лишь другими видами государственной службы, предусмотренными Законом № 58-ФЗ, а именно - военной (ст.6) и правоохранительной (ст.7), что не соответствует ст.2, 4, 5 закона "О государственной гражданской службе" и действительности.

В качестве ведущего признака гражданской службы выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков. Гражданская служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности.

Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" используется понятие "система", но она складывается только в организационно-структурном плане: эта система включает лишь виды и уровни (гражданская - федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но данные виды и уровни реально почти не связаны между собой, так как нет единого органа управления. Поэтому одна из важнейших текущих задач - разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.

2 Нормативно-правовые  основы подбора и зачисления  кадров на государственную службу

Согласно ч.4 ст.32 Конституции  РФ и ст.4 Закона "О государственной  гражданской службе" - граждане РФ имеют равный доступ к гражданской  службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

На гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие установленным квалификационным требованиям (ст.21 Закона о госслужбе).

Право поступить на государственную  гражданскую службу имеют только граждане РФ. Иностранные граждане или лица без гражданства не могут быть государственными служащими в РФ.

В отличие от Трудового  кодекса РФ, который допускает  прием на работу, как общее правило, с 16 лет, право поступления на государственную  гражданскую службу возникает у гражданина только с 18 лет. Повышение возраста по сравнению с общими требованиями, установленными ТК РФ, обусловлено спецификой профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, его более высокой, по сравнению с другими работниками, ответственностью за выполнение возложенных функций, а также особыми требованиями, предъявляемыми законом к гражданским служащим.

В соответствии со ст.68 Конституции  РФ государственным языком на всей территории РФ является русский язык, гражданин, поступающий на государственную службу, должен знать русский язык. Знание русского языка обязательно как для федеральных государственных гражданских служащих, так и для государственных гражданских служащих субъекта РФ.

Предельный возраст  пребывания на государственной гражданской службе - 65 лет. Это означает, что лицо, достигшее 65-летнего возраста, не может быть принято на гражданскую службу и находиться на гражданской службе. Установление возрастного критерия для поступления на государственную службу и нахождения на государственной службе поставило перед практикой вопрос, не является ли это дискриминацией, учитывая, что Конституция РФ гарантирует всем гражданам равный доступ к государственной службе (ст.32). Ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ, разъяснив (Определение Конституционного Суда РФ от 03.10.2002 N 233-О), в частности, что, регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила, в частности, требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной службы.

В Законе о государственной  службе ничего не говорится о физических и моральных качествах гражданских  служащих. Однако совершенно ясно, что гражданскими служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган.

В соответствии с ч.5 ст.43 Конституции РФ введены государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Они являются основой для принятия того или иного вида образования в качестве равноценных при решении вопросов о замещении должностей гражданской службы соответствующей группы, так как государственные стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки, требования к уровню подготовки выпускников.

Следует отметить, что закон "О государственной гражданской службе…" более правильно подходит определению квалификационных требований по образованию, чем действовавший ранее закон "Об основах государственной службы…". Законом "Об основах государственной службы…" данные требования были необоснованно детализированы. Устанавливалось, что кандидаты на государственную службу должны иметь образование, соответствующее профилю занимаемой должности, либо образование по специальности "Государственной и муниципальное управление", либо образование, признанное равноценным.

Такой подход, вроде бы, содержал достаточно жесткие требования к профилю образования государственных  служащих, но в действительности вносил в данный вопрос полную неразбериху.

Закон "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" разрешает данную проблему, относя определение профиля образования к компетенции должностного регламента, то есть непосредственного руководителя. Подобный подход представляется вполне обоснованным, поскольку, как показывает практика, для государственных служащих, особенно на высших, главных и ведущих должностях, важен не столько профиль образования, сколько его уровень, а также опыт, знания, навыки и организаторские способности хорошего управленца.

Поступление на гражданскую  службу впервые, и переход гражданского служащего с одной должности гражданской службы на другую осуществляются на основании конкурса (ст.22 ФЗ) . В процессе конкурса определяется профессиональный уровень претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Таким образом, конкурсный порядок поступления на гражданскую  службу и продвижения гражданских  служащих по службе призван обеспечить, с одной стороны, право граждан  РФ на равный доступ к государственной службе и право гражданских служащих на должностной рост, а с другой - возможность подбора наиболее квалифицированных и компетентных кадров для государственных органов.

В исключение из общего правила, устанавливающего конкурсный порядок поступления на гражданскую службу, ст.22 Закона о госслужбе предусматривает ряд случаев, когда поступление на государственную гражданскую службу осуществляется без прохождения конкурса.

Законом "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" провозглашается безусловный приоритет конкурсных начал, но в действительности возможности конкурсного зачисления на государственную службу существенно ограничиваются.

Во-первых, из сферы конкурсов  исключаются все лица, заключившие  срочный служебный контракт, включая лиц, занимающих должности категории руководители. Кроме того, из сферы конкурсов исключаются младшие государственные должности.

Во-вторых, конкурсы на вакантную  должность проводятся только в том  случае, если отсутствует кандидатура на ее замещение из резерва, сформированного на конкурсной основе. То есть, фактически конкурс на вакантную должность заменяется конкурсом на зачисление в резерв. Гражданин, подавший заявление на подобный конкурс, потративший время силы на необходимую подготовку, прошедший, в конце концов, конкурсный отбор должен будет неопределенное время ожидать, когда, наконец, соответствующая государственная должность окажется вакантной.

Право на участие в  конкурсе имеют все граждане РФ, отвечающие требованиям, установленным законом о госслужбе для поступления на государственную гражданскую службу. Право участвовать в конкурсе имеют и находящиеся уже на государственной службе гражданские служащие независимо от того, какую должность они замещают на момент его проведения.

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной  тайне" допуск граждан к государственной  тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает:

- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

- согласие на частичные временные ограничения их прав;

- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

- определение видов, размеров и порядка предоставления льгот, предусмотренных указанным законом;

- ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

- принятие соответствующего решения руководителем организации о допуске оформляемого лица к государственной тайне.

Порядок и условия  проведения конкурса определяются положением о конкурсе на замещение вакантной  должности государственной гражданской  службы РФ, утверждаемым Указом Президента РФ. В настоящее время такое  Положение утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.

В соответствии с названным  Положением, конкурс в государственном  органе объявляется для замещения  только вакантной (не замещенной гражданским  служащим) должности гражданской  службы.

Наиболее часто при подборе кадров на государственную службу встречаются нарушения, связанные с непроведением конкурса при поступлении и игнорированием квалификационных требований по уровню образования и стажу работы

Следует отметить, что  эти нарушения, по своей сути и направленности противоречат международно-правовому принципу обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. По этой причине высокую актуальность приобретает сравнительно-правовой анализ норм международного права и национального законодательства о принципах доступа к государственной службе.