Управление персоналом в сфере государственной и муниципальной службы

Все предлагаемые консультантами нововведения должны рассматриваться и приниматься  с точки зрения их прямого или опосредованного влияния на повышение ориентированности администрации, ее структурных звеньев и должностных лиц на интересы и цели успешного функционирования и развития  территории (при одновременном соблюдении федеральных, региональных и местных интересов, норм и ограничений).

Основным условием и предпосылкой успешного функционирования системы  управления социально-экономическим  развитием территории является создание высокоэффективного внутриорганизационного управления государственной и муниципальной службами. А поскольку одним из важнейших элементов внутриорганизационного (аппаратного) управления выступает подсистема управления персоналом, то, соответственно, ее совершенствование, в том числе на основе использования методов и концепций управленческого консультирования, следует относить к разряду первоочередных, приоритетных задач администрации. Вместе с тем, в ряде органов власти и управления руководство не относит подобные задачи к приоритетным.

Цель данной монографии заключается в том, чтобы системно представить отдельные направления работы с персоналом в территориальных органах власти, обеспечить усвоение и успешное применение полученных знаний в практической деятельности. В соответствии с этой целью, принята используемая методика подачи изложения материала, приведены примеры из практической консультационной деятельности авторов в государственных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления органах власти и управления различных регионов Российской Федерации.

Глава 1. Концепция кадровой политики: назначение, разработка, состав, правовой статус, использование

Персонал государственной  службы и местного самоуправления занимает ключевое место в решении сложных  задач жизнеобеспечения и развития территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такой статус персонала государственной службы и местного самоуправления обуславливает необходимость разработки и проведения соответствующей кадровой политики, ориентированной на реализацию кадрового потенциала территориальных органов власти, проявляющуюся в обеспечении эффективной деятельности кадров государственной и муниципальной службы на подведомственных территориях.⁵

Необходимо учитывать, что кадровая политика реализуется  как на уровне социально-экономических систем разных уровней территориальной таксономии в соответствующих административно-территориальных единицах (государство, регион, муниципальное образование), так и на уровне отдельных организаций. Так на уровне организаций кадровую политику можно определить как систему взглядов, идей, требований, целей, принципов и вытекающих из них форм, методов и критериев работы с кадрами, распространяемых на все категории персонала. ⁶

Соответственно на высшем уровне территориальной таксономии существует разделение функций и полномочий разных ветвей и уровней власти, так же выступающих в качестве основных субъектов выработки и реализации государственной кадровой политики. В таблице 1 указаны целевые функции основных субъектов государственной кадровой политики.

Следует отметить, что  понятие «кадровая политика»  иногда ставится в один ряд с такими понятиями как «планирование», «внутриорганизационное (аппаратное) управление», ошибочно приписываемым  к основополагающим элементам командно-административной системы управления, не соответствующим принципам рыночной экономики. Подобное игнорирование этих понятий и стоящих за ними управленческих технологий, во многом, относится к одной из причин снижения эффективности социально-экономических реформ, проводимых в современной России.

Таблица 1.

Целевые функции основных субъектов государственной кадровой политики.

Характерно, что опыт деятельности органов власти и управления различных стран (в частности, в США, Японии и пр.) свидетельствует, что соответствующие подходы и технологии (в том числе заимствованные из нашего отечественного опыта и адаптированные к местным условиям) активно используются в их практике.

Необходимо различать кадровую политику на уровне государства, выступающего в качестве главного субъекта кадровой политики (определяющего ее миссию, стратегии и основные принципы), от кадровой политики, осуществляемой на уровне отдельных административно-территориальных единиц (субъектов РФ и муниципальных образований).

Эта политика осуществляется в соответствии с требованиями и  принципами государственной кадровой политики, реализуемой в условиях специфики конкретных административно-территориальных  образований.

Главным идеологом и организатором кадровой политики является глава административно-территориального образования – губернатор субъекта Российской Федерации или глава муниципального образования. В первом случае можно говорить о «кадровой политике губернатора», а во втором – о «кадровой политике главы муниципального образования». На практике встречаются и неперсонифицированные определения, например: «кадровая политика администрации области», «кадровая политика администрации города» и т.п. Вне зависимости от названия, документ, в котором опубликованы основные положения по кадровой политике, утверждается первым лицом, возглавляющим административно-территориальное образование (субъект Федерации или муниципальное образование) и являющимся главным руководителем, ответственным за выработку и реализацию кадровой политики на подведомственной территории. Иными словами, выработка и принятие решений в сфере кадровой политики относится к исключительной компетенции первого лица.

Кадровую политику можно  также рассматривать как одну из составляющих территориальной организационно-правовой политики, ориентированной на повышение эффективности органов управления территорией (региона или муниципального образования) на основе формирования, поддержания и развития системы управления кадрами государственных и муниципальных служащих. Кадровая политика предназначена для систематизации, объединения и нормативного закрепления всех видов работ и мероприятий по обеспечению высокоэффективного механизма управления кадрами.

Необходимость в ее разработке обусловлена:

• различием в подходах к организации управления персоналом, что препятствует соблюдению требований единства на всех уровнях государственной и муниципальной служб, закрепленных в законодательстве Федерации и региона;
• задачей преодоления несоответствия уровня компетентности ряда руководителей и специалистов государственного и муниципального управления современным требованиям, в том числе обусловленными задачами административной реформы;
• процессами демократизации системы управления, распространяющимися и на деятельность по управлению персоналом государственной и муниципальной службы.

Кадровую политику следует  изучать, рассматривать как:

а) феномен общественной и государственной жизни, имеющий  социальные и функциональные параметры  и соответствующее содержание;

б) одну из граней политической формы общественного сознания, являющуюся отражением специфических отношений  кадровой практики;

в) деятельности государства  в области использования людских  ресурсов для достижения стратегических целей проводимой государством политики.

Реализация территориальной  кадровой политики должна осуществляться через нормативно-правовые акты, стандарты  государственного и муниципального обслуживания, методические и другие материалы, указания и рекомендации в области работы с персоналом. Содержащиеся в них положения, принципы и процедуры доводятся до руководства и исполнителей для выполнения работ по определению потребности в кадрах, подбору, подготовке, адаптации, распределению, продвижению, оценке, переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих и решения других задач на текущий период и на перспективу.

Нормативной основой  кадровой политики является ее концепция, содержащая основные положения, принципы и ограничения, использование которых обязательно для всех должностных лиц и структурных звеньев органов территориального управления, входящих в систему структур, возглавляемую главой административно-территориального образования. Пример постановления главы администрации о введение в действие Концепции кадровой политики приведен в Приложении 1.

Главная цель кадровой политики – формирование и совершенствование системы обеспечения органов государственного и муниципального управления территорией компетентными, и высококвалифицированными кадрами, способными принимать эффективные решения в сфере:

• поддержания устойчивого функционирования всех территориальных органов государственного и /или муниципального управления и их подразделений в соответствии с их обоснованным назначением;
• роста благосостояния, повышения качества жизни, обеспечения социальной защищенности населения, проживающего на подведомственной территории;
• обеспечения защиты прав и свобод, личной безопасности граждан;
• укрепления бюджетно-финансовой и инвестиционной базы территории;
• реализации других важных задач жизнеобеспечения и развития территории.

Иными словами, кадровая политика является важным и неотъемлемым элементом общей системы управления территорией и серьезной ошибкой  является отнесение ее к вопросам второстепенной важности.

Сформулированная выше цель территориальной кадровой политики достигается на основе решения ряда следующих задач, ориентированных в методах и содержании на достижение главных целей развития конкретной территории:

• создания и реализации комплекса организационных мер по развитию кадрового потенциала¹ органов территориального управления;
• создания организационно-методической базы и механизма управления системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров органов территориального управления;
• совершенствования системы управления персоналом на основе применения современных кадровых технологий в органах власти и управления;
• создания организационных условий и предпосылок для эффективной деятельности кадров государственной и муниципальной служб, проявления и развития их организаторского, профессионального, творческого и личностного потенциала;
• разработки системы требований к специалистам государственной и муниципальной служб (профессиональных нормативов и стандартов), учета соответствия этим требованиям во всех случаях движения кадров (назначения на вышестоящие должности, ротация персонала, поручение заданий и новых участков работы в порядке возрастания ответственности должностных лиц и пр.);
• организации системы контроля за результатами деятельности, в том числе путем проведения различных оценочных процедур (аттестация и т.п.).

Концепция кадровой политики основывается на ряде принципов, в соответствии с которыми, она реализуется. К  основным принципам кадровой политики предлагается отнести:

1. Направленность всех решений и мероприятий в области управления персоналом на главную цель кадровой политики по всем или отдельным направлениям выполнения ее миссии и задач.
2. Законность, открытость и демократичность принимаемых решений в области назначения, перемещения, аттестации, сокращения и увольнения персонала. Этот принцип предполагает общедоступность государственной и муниципальной службы для всех граждан соответствующего административно-территориального образования; равноправие граждан в возможности занятия вакантных должностей в государственном органе или органе местного самоуправления; гласность и открытость в работе с кадрами; сменяемость состава работников, выборность и конкурсность при отборе и расстановке кадров.
3. Постоянное обновление и совершенствование системы управления персоналом органов территориальной власти с учетом изменений в общественно-политической и социально-экономической ситуации, законодательных новаций, а также специфики территориальных проблем (по социально-демографическим, структурно-хозяйственным, финансово-экономическим, технологическим, культурно-этническим и природно-ресурсным составляющим).
4. Полнота и комплексность охвата всех направлений и видов деятельности по управлению персоналом в органах территориального управления.
5. Проведение работ по реорганизации и совершенствованию системы управления персоналом параллельно или с опережением соответствующих мероприятий по совершенствованию всего механизма управления в территориальных органах государственной власти и местного самоуправления.
6. Нормативно закрепленная обязательность исполнения служебных (регламентированных) функций, в том числе в области управления персоналом, для руководителей и специалистов органов территориального управления.
7. Соответствие, преемственность и непрерывность проведения кадровой политики на всех уровнях и во всех структурах территориальных органов управления.
8. Обязательное использование результатов применения методов анализа, прогнозирования и перспективного планирования для совершенствования профессионально-квалификационной структуры кадров государственной и муниципальной служб.
9. Постоянная координация и конструктивное взаимодействие региональных органов власти и органов местного самоуправления в соответствии с приоритетом задач, непосредственно ориентированных на интересы населения.¹
10. Систематическое привлечение руководителей и специалистов предприятий и организаций различных направлений деятельности и форм собственности к участию в мероприятиях в сфере формирования и реализации отдельных направлений территориальной кадровой политики.
11. Обеспечение равных возможностей доступа граждан к занятию вакантных должностей в органах государственного и муниципального управления в соответствии с их способностями, уровнем профессиональной подготовки и наличием деловой мотивации.