Классификация источников финансирования государственного бюджета

На ближайшие годы, по мнению Минфина, сохранит актуальность задача поддержания сбалансированной по срокам структуры госбумаг, обеспечив инвесторам более широкий выбор облигаций по срокам: осуществить размещение государственных облигации сроком до одного года и выпустить долгосрочные государственные облигации - на срок 10 лет и более при благоприятной рыночной конъюнктуре.

В целях реализации стратегии расширения заимствований на внутреннем рынке Минфин предлагает реализацию комплекса мер, направленных на достижение следующих результатов:

- обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения участникам рынка государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;

- привлечение различных инвесторов по их типам, географии деятельности, предпочтениям по срокам заимствований, инструментам и площадкам торговли;

- повышение прозрачности государственной заемной, в том числе ценовой политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;

- совершенствование инфраструктуры рынка.

Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных ценных бумаг, в предстоящий период политика в области государственных внешних заимствований будет ориентирована на решение следующих задач:

- сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала; согласно проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд долл ежегодно;

- поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Для реализации обозначенных задач Минфин предлагает осуществить размещение 30-летних государственных облигаций, наряду с 5-ти и 10-летними ценными бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами гособлигации, номинированные в евро. При этом размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в иных валютах и на срок менее 5 лет представляется нецелесообразным.

3. Управление бюджетным дефицитом в условиях финансового кризиса

3.1 Стабилизационный фонд: необходимость его формирования и трансформация

После кризиса 1998 года резко упали доходы бюджета, девальвация рубля привела к тому, что выплаты по погашению и обслуживанию внешнего долга оказались сопоставимыми с доходами федерального бюджета, а объем государственного долга достиг критического значения. При этом Правительство Российской Федерации было лишено возможности проводить заимствования, как на внутреннем, так и на внешнем рынке, международные кредитные рейтинги Российской Федерации были резко снижены всеми ведущими рейтинговыми агентствами.

В таких кризисных стартовых условиях в начале 2000-х годов требовалась крайне осторожная и взвешенная бюджетная политика. Необходимы были кардинальные изменения в налоговой системе, новые подходы к расходованию средств, консервативная политика заимствований наряду с полным и своевременным погашением долга. Кроме того, назрела необходимость перехода на новые принципы межбюджетных отношений и установление полного контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.

На первом этапе послекризисного развития (2000-2003 гг.) усилия Правительства и Министерства финансов Российской Федерации были направлены на восстановление макроэкономической стабильности, решение долговой проблемы, защиту бюджетной системы и российской экономики в целом от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры.

Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом. Причем сбалансированность была обеспечена без повышения налоговой нагрузки на экономику. Была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме. Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса на федеральном и субфедеральном уровне. В кодексе четко регламентировались все этапы подготовки, принятия, исполнения и пересмотра законов о бюджете. Он также содержал эффективные бюджетные правила, препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита, государственного и муниципального долга. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое использование бюджетных ассигнований.

На следующем этапе были поставлены новые задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности государственного сектора.

В ходе налоговой реформы была снижена налоговая нагрузка на несырьевые отрасли, с одновременным увеличением изъятия в бюджет природной ренты, образующейся при добыче полезных ископаемых. Это создало условия для диверсификации экономики и предотвращения «голландской болезни» в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары. Были снижены ставки всех основных налогов и отменены налоги, начисляемые на всю стоимость продукции и потому наиболее сильно искажающие нормальные стимулы для производителей (в частности, дестимулирующие повышение степени обработки).

Стабилизационный фонд РФ был образован в 2004 г. Во исполнение постановления Правительства РФ от 21 апре­ля 2006 г. № 229 «О порядке управления средствами Стабили­зационного фонда РФ» 16 октября 2006 г. завершено размеще­ние средств Стабилизационного фонда РФ в рублях на счета Федерального казначейства в Банке России по учету средств Стабилизационного фонда РФ в иностранной валюте.

Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Стабилизационного фонда РФ в иностранной валюте по состоянию на 16 октября 2006 г. составили:

31,88 млрд долл. США;

25,04 млрд евро;

3,77 млрд ф. ст. Великобритании.

На счете по учету средств Стабилизационного фонда РФ в рублях сформировался нулевой остаток.

Таким образом, с июля по октябрь 2006 г. в соответствии с БК РФ и во исполнение упомянутого постановления в иностранную валюту были конвертированы средства Ста­билизационного фонда РФ на общую сумму 1 898,33 млрд руб., в том числе в октябре — на сумму 383,97 млрд руб.

К долговым обязательствам иностранных государств, в которые могут размещаться средства Стабилизационно­го фонда РФ, относятся долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Греции, Ирландии, Италии, Люксем­бурга, Нидерландов, Португалии, Испании, Великобрита­нии и США (далее — долговые обязательства).

Долговые обязательства должны соответствовать следу­ющим требованиям:

а)              эмитент долговых обязательств должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня «ААА» по классификации рейтинговых агентств Fitch-Ratings или Standard & Poor's либо не ниже уровня «ААА» по классификации рейтингового агентства Moody's Investors Service. Соответствующий рейтинг должен быть присвоен как минимум двумя из указанных агентств;

б)              сроки погашения выпусков долговых обязательств яв­ляются фиксированными, условия выпуска и обращения не предусматривают права эмитента осуществить досрочно их выкуп (погашение) и права владельца долговых обязательств досрочно предъявить их к выкупу (погашению) эмитентом;

в)              нормативы минимального и максимального срока до погашения выпусков долговых обязательств, установлен­ные Минфином России, являются обязательными;

г)              ставка купонного дохода, выплачиваемого по купонным долговым обязательствам, а также номиналы долговых обязательств являются фиксированными;

д)              номинал долговых обязательств выражается в долла­рах США, евро и английских фунтах стерлингов, платежи по долговым обязательствам осуществляются в валюте номинала;

е)              объем выпуска долговых обязательств, находящихся
в обращении, составляет не менее 1 млрд долл. США для долговых обязательств, номинированных в долларах США, не мене 1 млрд евро - для долговых обязательств, номини­рованных в евро, и не менее 0,5 млрд ф. ст. - для долговых обязательств, номинированных в фунтах стерлингов;

ж) выпуски долговых обязательств не являются выпус­ками, предназначенными для частного (непубличного) раз­мещения.

Накопленные остатки Стабилизационного фонда РФ позволили РФ в 2005 и 2006 гг. осуществить операции по досрочному погашению государственного внешнего долга. В результате расходы федерального бюджета на обслужи­вание долга сократятся с 1,0% ВВП в 2005 г. до 0,5% ВВП в 2009 г., а общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12,0 млрд долл. США. В июле и августе 2006 г. в соответствии с законодательством РФ часть средств Стабилизационного фонда РФ была конвертирована в валюту иностранных го­сударств. Предполагалось, что минимальный уровень риска размещенных активов позволит застраховать бюджет РФ от негативных последствий в случае резкого и длительно­го ухудшения макроэкономической конъюнктуры. Однако минимальный риск предполагает и низкие доходы на вло­женный капитал. Потери за 2004-2005 гг. Стабилизаци­онного фонда РФ составили 152 млрд руб. Если ничего не менять в принципах использования средств Стабилизаци­онного фонда РФ, потери составят в 2010 г. 680 млрд руб. Эксперты Всемирного банка пришли к заключению, что при инвестировании денег из Стабилизационного фонда РФ в модернизацию промышленности и инфраструктуры российской экономики прирост Стабилизационного фонда РФ будет таким, что он может составить 30% ВВП страны, а к 2030 г. - 43%.

Президент России в своем Послании дал совершенно но­вую трактовку принципов расходования Стабилизационно­го фонда РФ. До 2007 г. действовало правило, по которому средства Стабилизационного фонда РФ стерилизовались для борьбы с инфляцией и не могли использоваться внутри страны кроме как на восполнение недостачи в Пенсионном фонде РФ. Теперь предполагается выделение крупных сумм на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и ряда больших инвестиционных проектов по линии создан­ных инвестиционного и венчурного фондов, а также Банка развития. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» устанавливает правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, по­рядок реорганизации и ликвидации банка развития — госу­дарственной корпорации «Банк развития и внешнеэконо­мической деятельности (Внешэкономбанк)».

Внешэкономбанк является государственной корпораци­ей, созданной РФ, статус, цели деятельности, функции и полномочия которой определяются указанным Федераль­ным законом, иными федеральными законами и приня­тыми на их основе нормативными правовыми актами РФ. Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повыше­ния конкурентоспособности экономики РФ, ее диверси­фикации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономичес­кой, страховой, консультационной и иной предусмотренной указанным Федеральным законом деятельности по реализа­ции проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономичес­ких зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспор­та российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства.

Создание Стабилизационного фонда помогло не только застраховать бюджетную систему от негативных последствий падения цен на экспортные товары, но и обеспечило стабильность национальной валюты при быстром повышении мировых цен на углеводороды. В условиях высокого положительного сальдо торгового баланса использование механизма Стабилизационного фонда сыграло важную роль в предотвращении всплеска инфляции и стабилизации валютного курса. Проведенная впоследствии реформа Стабилизационного фонда позволила перейти от краткосрочного сглаживания расходов к долгосрочной макроэкономической стабилизации с учетом возможных колебаний мировых цен и ограниченности запасов полезных ископаемых.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1% прогно­зируемого валового внутреннего продукта, указанного в федераль­ном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюд­жетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Феде­рации, не использованных в отчетном финансовом году.

Стабилизационный фонд Российской Федерации (гл. 13.1 БК РФ утратила силу с 1 января 2008 г. — Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ). С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд РФ упразднен (см. ч. 15 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) и в Бюджетном кодексе РФ в редакции вышеназванного Федерального закона предусмотрен порядок зачисления средств Стабилизационного фонда РФ в Резервный фонд и Фонд националь­ного благосостояния.