Государственные закупки – государственный заказ

В настоящее время в российской и зарубежной научной и методической литературе, а также на практике используется большое число разнообразных подходов и методик. Так, в экономике общественного сектора предлагается использовать критерии экономичности, производительности используемых ресурсов и результативности затрат. Для этого рекомендуются методы анализа издержек и результативности, издержек и выгод, с учетом внешних эффектов и фактора времени, с учетом рисков и неопределенности, с применением анализа типа, условий и полноты заключаемых контрактов.

Для более простой оценки эффективности размещения муниципальных заказов используются такие критерии, как value for money, соответствие продукции запросам потребителей (при одновременной оценке разумности и обоснованности таких запросов), оценка условий закупки, оценка соблюдения принципов прозрачности закупок, выбора надежного и квалифицированного поставщика, а также достижение в ходе закупок иных социальных, экономических или экологических целей.

Методические рекомендации по оценке эффективности конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд, предложенные Минэкономразвития России в 2003 г., основываются на данных, получаемых в рамках системы государственного статистического наблюдения, и предусматривают расчет показателей абсолютного и относительного эффекта путем сравнения цен при проведении отдельно взятого конкурса со среднерыночными (или ранее полученными). Агрегированные показатели эффективности обычно также вычисляют по данным государственного статистического наблюдения.

Эффекты и затраты. Сложность получения исходных данных.

Экономический эффект от размещения муниципальных заказов может выражаться:

• в прямой экономии бюджетных средств (вследствие снижения цен в результате размещения заказа достигается экономия бюджетных средств по сравнению с запланированным объемом финансирования);
• в приобретении товаров, работ и услуг с более высоким качеством;
• в приобретении товаров, работ и услуг на более выгодных условиях, чем обычно (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т.д.);
• в приобретении товаров, работ и услуг с более низкой стоимостью владения;
• в различного рода сопутствующих эффектах (снижение уровня коррупции; повышение степени открытости рынков; улучшение деловой репутации и инвестиционной привлекательности).

Последнюю группу следует рассматривать как эффект от функционирования системы размещения заказов в целом, а не только от размещения того или иного заказа.

Затраты на достижение экономического эффекта могут выражаться:

• в трудозатратах на выполнение процедур размещения заказов (перераспределение сферы деятельности сотрудников от исполнения основных обязанностей в пользу выполнения процедур размещения заказов; наем новых сотрудников);
• в материальных затратах на выполнение процедур закупок (консультационные услуги; расходные материалы; почтовые и курьерские услуги; оснащение рабочих мест и аренда дополнительных помещений);
• в затратах на обеспечение работы инфраструктуры системы размещения заказов (официальные сайты и издания; обучение служащих).

Для расчета данных показателей необходим большой объем исходных данных, в частности:

• информация о среднем уровне цен отдельно на каждый вид закупаемых товаров, работ и услуг (с учетом места и условий поставки, выполнения, оказания; объема партии; условий оплаты; условий гарантийного обслуживания и т.д.) в такой же временной период;
• информация о плановых показателях соответствующего бюджета и реально доведенных до исполнителей лимитов бюджетных обязательств;
• информация о ценах и иных существенных условиях (сроках и условиях поставки, выполнения, оказания, сроках и условиях гарантии и других) заключенных муниципальных контрактов;
• информация о потребительских свойствах, качественных и технических характеристиках закупленных товаров, работ и услуг;
• расчеты стоимости владения закупленным оборудованием, стоимости использования результатов выполненных работ и услуг;
• информация о реальной трудоемкости выполнения процедур размещения заказов, количестве и квалификации привлеченных к выполнению процедур размещения заказов специалистов;
• информация о затратах на обеспечение процесса размещения заказов и функционирование инфраструктуры системы размещения заказов.

Очевидно, что рассчитать (и даже оценить) большинство из вышеуказанных показателей практически невозможно. Это требует значительного изменения системы бюджетного учета, коренного изменения системы государственного статистического наблюдения за размещением государственных и муниципальных заказов; широкомасштабного внедрения информационных технологий в сферу планирования, учета и контроля за заключением контрактов и их исполнением; повсеместного использования классификаторов закупаемых товаров, работ и услуг.

Предлагаемый подход к оценке эффективности размещения муниципальных заказов.

В настоящее время общепризнанно, что государство в рыночной экономике должно размещать заказы определенным образом:

• на основе принципов экономической эффективности, конкуренции, разумной открытости, справедливого отношения ко всем контрагентам и недопущения дискриминации;
• используя в основном процедуры открытого конкурентного размещения заказов (в основном − торгов / конкурсов / тендеров и аналогичных), а где это невозможно, устанавливая жесткий контроль за проведением процедур с ограниченной конкуренцией или прямых безальтернативных закупок;
• жестко регламентируя процесс размещения заказов в соответствующих нормативных правовых актах.

В основе данного подхода лежит понимание того, что реализация этих принципов сама по себе позволит получать немалые положительные эффекты и снизить количество эффектов отрицательных. Таким образом, общая задача оценки экономической эффективности размещения муниципальных заказов с учетом практической сложности может быть сведена к более простой: оценке качества работы системы размещения муниципальных заказов; при этом следует исходить из предположения, что качественно работающая система размещения муниципальных заказов, основанная на принципах экономической эффективности, конкуренции, разумной открытости, справедливости, контроля, регламентации сама по себе дает достаточный эффект, превышающий затраты на ее функционирование.

Качество работы системы можно оценить, используя набор показателей, сгруппированных следующим образом и характеризующих:

• работоспособность системы размещения муниципальных заказов в целом;
• проведение процедур размещения заказов и полученные результаты в общем;
• проведение отдельных процедур размещения заказов.

Первая группа показателей позволяет оценить работу системы размещения заказов в целом, а именно: наличие необходимых нормативных правовых актов, количество и качество методических документов, работу органов по контролю за размещением заказов и т. д.

Вторая группа позволяет определить, каким образом осуществляется процесс размещения заказов, по сути дела важнейший: с использованием каких процедур, какого уровня конкуренции удается достичь, каковы причины отказа в допуске к участию в процедурах размещения заказов и т. д.

Третья группа показателей позволяет оценить эффективность одной отдельной процедуры размещения заказа, в частности определить достигнутый эффект по сравнению со средним, достигаемым в аналогичных ситуациях по аналогичным товарам, работам, услугам; оценить эффективность и обоснованность принятого решения о размещении заказа.

Цели применения методики. Сфера применения.

Основные цели применения методики оценки эффективности размещения муниципальных заказов следующие:

• анализ результатов размещения заказов в целях поиска более эффективных путей их размещения;
• анализ системы размещения заказов на соответствующем уровне в целях совершенствования ее работы;
• выявление случаев нарушения законодательства Российской Федерации при размещении заказов.

Последняя цель, возможно, нуждается в пояснении. Дело в том, что в рамках данной методики при расчете показателей размещения заказов легко выявляются некоторые типичные случаи нарушения законодательства по размещению заказов. Например, если расчетное значение показателя «средняя цена муниципального контракта, заключенного по результатам запроса котировок», превысит 250 тыс. рублей, это однозначно говорит о нарушении ч. 2 ст. 42 Закона № 94-ФЗ.

Сфера применения методики достаточно широка. Во-первых, методика может применяться органами местного самоуправления, осуществляющими контроль и оценку эффективности системы размещения муниципальных заказов, развитие этой системы, сбор и анализ данных о ее  работе. Во-вторых, методика может быть использована на уровне Российской Федерации (например, Минэкономразвития России) для анализа тенденций и результатов работы системы размещения муниципальных заказов. В-третьих, методика может быть использована каждым муниципальным заказчиком для анализа собственной работы (кроме той части методики, которая предназначена для оценки системы размещения заказов в целом).

Оценка системы размещения заказов.

Анализ системы размещения муниципальных заказов (для отдельно взятого муниципалитета) предполагает изучение ряда показателей, характеризующих целостность системы, наличие необходимых ее составляющих и их качество. В соответствии с этим выделяются две группы критериев оценки системы размещения заказов: отборочные и оценочные.

Отборочные критерии позволяют сделать выводы о соответствии системы размещения заказов нормам Закона № 94-ФЗ. При этом оценки по отборочным критериям представляют собой только значения «да» либо «нет». Если по какому-либо показателю поставлена оценка «нет», это означает, что состояние системы закупок неудовлетворительное (то есть имеются явные нарушения действующего законодательства в области размещения заказов). Отборочные критерии можно представить в виде следующих вопросов:

• определены ли в нормативных документах данного муниципалитета муниципальные заказчики?
• определен ли в данном муниципалитете орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения муниципальных заказов?
• ведется ли реестр муниципальных контрактов?
• определено ли официальное печатное издание для опубликования информации о размещении муниципальных заказов?
• создан ли официальный сайт для размещения информации о размещении муниципальных заказов? Если нет, размещается ли информация о муниципальных заказах на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится данный муниципалитет?
• имеются ли документы, определяющие порядок проведения уполномоченным контрольным органом мероприятий  по проверке соблюдения законодательства о размещении заказов (плановых и внеплановых проверок)?

Оценочные критерии позволяют провести качественный анализ системы размещения заказов, что предполагает выставление по каждому показателю оценки в баллах с использованием соответствующей шкалы. Примерный перечень критериев (в форме вопросов) по каждой группе приведен ниже.

Оценки должны давать эксперты, обладающие профессиональными знаниями и опытом работы в сфере размещения муниципальных заказов. Отдельный вопрос — это разработка шкал и выставление оценок по критериям с их использованием. Можно рекомендовать следующую шкалу:

При разработке шкал рекомендуется, чтобы по всем критериям максимально возможный балл был одним и тем же (например, 100). Эксперт выставляет оценку, используя приведенную шкалу, при этом допускаются промежуточные оценки.

Можно выделить следующие группы критериев:

• нормативно-методическое и информационное обеспечение системы размещения заказов;
• оценка эффективности работы муниципальных заказчиков;
• оценка конкурентной и инфраструктурной среды размещения заказов.

По первой группе оценочных критериев (нормативно-методическое и информационное обеспечение системы размещения заказов) могут применяться следующие критерии:

• наличие утвержденных документов соответствующего уровня, определяющих направления использования сэкономленных бюджетных средств и критерии такого определения.
• наличие методических документов, определяющих порядок формирования начальной цены контракта.
• наличие документов, определяющих порядок формирования потребностей в товарах, работах, услугах.
• наличие и использование единого классификатора (кодификатора, номенклатуры) закупаемых товаров, работ и услуг из числа официальных российских классификаторов или использование структурированной номенклатуры продукции, разработанной Минэкономразвития России.
• наличие документов, определяющих порядок проведения анализа рынка заказываемых товаров, работ, услуг.
• наличие документов, конкретизирующих порядок (случаи, частоту) размещения заказа без применения Закона № 94-ФЗ (до 60 тыс. рублей).
• наличие документов, определяющих порядок размещения заказа на одноименную продукцию путем запроса котировок.
• наличие документов, определяющих порядок проведения контрольных мероприятий по исполнению государственных и муниципальных контрактов.
• наличие утвержденной методики оценки эффективности закупок (если не утверждена на федеральном уровне).
• наличие документов, устанавливающих типовые технические требования к закупаемым товарам.
• наличие документов, определяющих порядок формирования требований к участникам размещения заказа при проведении конкурсов на сложные НИР, ОКР и технологические работы.
• наличие утвержденных типовых форм конкурсной, аукционной и прочей документации.
• тираж официального печатного издания для публикации извещения о размещении заказов в расчете на 100 предприятий-резидентов.
• регулярность выхода официального печатного издания для публикации извещения о размещении заказов.
• количество зарегистрированных пользователей официального сайта для размещения информации о размещении заказов в сети Интернет  в пересчете на 100 предприятий-резидентов
• наличие на официальном сайте справочника по уровню цен по видам закупаемой продукции.